시장원리와 한국의 경제운용

Market Principle and Economic Policies of Korea

기본연구 07-03

시장원리와 한국의 경제운용

Market Principle and Economic Policies of Korea

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김 인 호 ․ 김 종 일

발간에 부쳐	본 보고서는 『뉴브리지캐피탈 중소기업발전연구기금』으로 수행된 연구과제입니다. 본 보고서에 수록된 내용은 집필자의 개인적인 견해이며, 당 연구원의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

발 간 사

지난 수세기 동안 시장경제는 여러 가지 문제점이 있음에도 불구하고 유사 이래 보기 드문 경제발전을 이룩했고 삶의 편의를 향상시켜 왔다. 최근에 경험한 세계화의 진전에서 유추하건데 앞으로도 당분간 좋던 싫던 시장경제는 우리의 삶에 더 큰 영향을 미칠 것으로 보인다. 하지만 여전히 시장경제에 대한 믿음보다는 의구심을 가진 사람들이 많고, 더 큰 문제는 경제운용에 영향을 미치는 정치나 행정 전문가들이 시장에 대한 신뢰가 없는 것이다. 일부는 이념적으로 시장을 불신하고, 일부는 자신의 이해관계에 따라 시장을 외면하는 것처럼 보인다. 하지만 무엇보다도 근본적인 문제는 국민들이 모든 문제를 정부에게 해결해 달라고 하거나, 그 해결 방안에 있어서도 시장원리에 반하는 해결방식을 기대하는 것이다.

시장원리는 현재 우리 삶의 모든 구석구석에 퍼져있는 것이나, 국가의 경제운용이라는 대의명분 하에서는 자주 외면당하는 경향이 있다. 하지만 시장원리에 반하는 정책은 의도한 목적을 달성하기커녕 오히려 목적에 반하는 결과를 가지고 올 수도 있다.  이러한 부작용과 시행착오를 줄이기 위해서는 국민 모두가 시장원리에 대한 바른 이해를 하고, 실행될 수 없거나 실행되더라도 의도한 결과를 가지고 올 수 없는 정책을 정책담당자가 하지 못하도록 압력을 행사하는 것이 필요하다.

현재 경제현안이 되고 있는 중소기업문제의 해결도 시장원리의 관점에서 접근해 나가야 한다. 중소기업문제는 바로 기업의 문제이고, 기업의 문제는 시장원리가 직접적으로 적용되는 문제이기 때문이다. 시장원리를 고려하지 않은 현상적인 문제에 대한 대증적인 정책적 대응은 문제를 해결하기는커녕 문제를 더욱 복잡하게 만든다. 중소기업정책이 포괄하는 사업은 다양하고 가지 수도 많지만 중소기업 문제는 그대로 있다는 비판은 진지하게 되새겨 볼 필요가 있다. 또한 중소기업정책이 불필요하게 과도한 부담을 가지고 재정을 소모한다는 비판과 함께 중소기업정책이 중소기업이 실제로 원하는 곳을 긁어주지 못한다는 비판이 동시에 있는 것도 유념해야 한다. 이를 타개하기 위해서는 새로운 사업을 개발하고 새로운 재원을 마련하는 것보다는 시장원리의 입장에서 기업과 정부의 입장을 되새겨 볼 필요가 있다.

선진국이 되려면 한 사람만이 아닌 모든 사람들의 의식과 능력이 선진화되어야 가능하다. 그리고 대부분의 선진국은 시장경제와 민주주의의 원리를 중심으로 국가운용을 해가는 국가들이다. 우리나라가 선진국이 되기 위해서는 시장원리와 경제운용에 대한 이해가 필요하다. 본 연구에서는 이러한 문제의식 아래 시장원리가 무엇인지 알아보고, 시장원리의 관점에서 한국의 경제운용에 대하여 비판적으로 고찰해 보았다.

본 연구는 전임 원장이신 김인호 경제연구소장과 김종일 초빙연구위원이 집필하였다. 이 연구가 시장원리에 대한 이해를 통하여 선진적인 경제운용에 도움이 되고 중소기업문제의 해결에 초석이 되었으면 한다.

2007년 12월

원장 최홍건

요  약

1. 서론

요 약 □

□ 요 약

성장의 정체와 양극화라는 경제의 불안요인 하에서 우리 사회는 지난 수년간 경제운용에 있어서 이념적 갈등을 보여왔다. 최근에 본 한미 FTA 체결과정에서 표출된 극명한 대립에서 보여준 해소하기 힘든 상반된 논리와 현실인식은 상호이해와 합의보다는 정형화된 좌우이념 논쟁으로 귀착되는 듯하다. 정치 민주화와 함께 의견의 차이가 표출되고 있으나 토론과 합의를 통하여 해결되지 못하고 모든 사회현상이 이쪽 아니면 저쪽이라는 이분법으로 치닫는 경향이 있다. 경제현안에 대한 토론과 합의를 위해서는 사회현상의 복잡하고 다양한 측면에 대한 고려와 이해가 필요한데, 이념화된 의견이 충돌하며 사실보다는 신념에 기반한 대립이 자주 눈에 띈다.

경제운용과 관련하여 최근의 큰 정부론을 둘러싼 논쟁에서도 정부의 바람직한 역할에 대한 건설적 논의보다는 시장 대 정부라는 이념적 정치적 대립이 우선되고 있다. 큰 정부인가 작은 정부인가, 정부인가 시장인가, 성장인가 분배인가 등 이분법적인 논쟁은 정치적 대립으로 나타날 뿐 경제․사회를 발전시키는데 도움이 되기 힘들다. 이러한 이분법적 대립은 이념화하여 사회문제를 단순하게 보이도록 오도한다. 모든 사회문제는 양면을 가지고 있으며 완벽한 해결은 있을 수 없다. 소득재분배와 사회복지의 정도, 정부의 규모 등 경제적 논점에 대한 통시적인 정답은 없다. 중요한 것은 정답이 있는 것이 아니라 정답을 찾아가는 과정이며, 이것은 사회전체 구성원의 이해와 합의를 통하여 선택하는 과정이다. 이것은 사회적 학습의 과정이다.

선진국의 경험에서 보면 정부 역할의 범위와 규모도 시대상황에 따라 변화해왔다. 선진국의 시행착오를 학습하고 이를 통하여 선진국의 경험을 뛰어넘는 지혜가 필요하다. 이를 위해서는 정부의 역할에 대한 명확한 인식이 요구되며, 사회가 작동하는 원리에 대한 이해가 필요하다. 이러한 점에서 볼 때 그 무엇보다도 시장원리에 대한 이해가 필요하다. 시장원리는 시장 만능주의의 원리가 아니며 정부축소를 주장하는 원리가 아니다. 시장원리는 인간의 본성에 대한 이해를 바탕으로 더 많은 사람들이 더 잘 살 수 있게 한 원리이며, 이것은 큰 정부 하에서든 작은 정부 하에서든 사회가 잘 작동하기 위하여 필요한 원리이다.

2. 시장원리란 무엇인가?

최근 수년간 시장원리는 언론을 통하여 여러 사안에 대한 논쟁에서 자주 등장한 용어 중의 하나이다. 기업, 노사, 교육, 부동산, 산업, 복지 등 모든 정책적 논란 속에서 시장원리가 편가르기의 지표가 되어 왔다. 하지만 시장원리는 수요와 공급에 따라 가격이 변화하고 가격신호에 따라 자원이 배분되어 가는 가치중립적 사회운용 방법이지 시장원리 자체가 이념적 가치를 가지고 있는 것은 아니다.

시장원리를 약육강식인 정글의 법칙이라든지 부자와 강자를 보호하는 기득권 유지의 원리라고 보는 것은 시장원리에 대한 오해이며, 사회를 강자와 약자, 빈자와 부자, 능력 있는 자와 없는 자로 나누는 단순한 이분법적 사고의 소산이다. 또한 시장기구가 작동한 결과로 발생하는 가격, 각 경제주체의 경제적 성과, 이로 인한 소득분배를 공정이나 정의의 잣대에서 평가하는 것은 경제행위에 대한 역사가 오래된 거부감에 기초하고 있다. 시장원리는 무수한 시장참여자의 개인적인 행위에 의하여 자원이 분배되어가는 원리이며, 이러한 시장기구의 작동결과를 가치적 범주에서 재단할 수는 없다. 시장원리의 무차별적이고 비인위적인 특성으로 인한 결과, 예를 들면 시장의 낙오자와 취약계층의 참담한 현실을 가지고 시장원리가 부도덕하다고 매도할 수는 없다. 이들에 대한 사회적 손길이 필요한 것은 사실이지만 이것으로 시장원리 자체를 부인할 수는 없다.

시장원리는 보상과 징벌의 과정에서 무차별적이고 비인위적이다. 시장원리는 각 개인이 자기 것에 대한 명확한 인식 아래 자신의 선택을 스스로 책임져야 하기 때문에 자원을 효율적으로 사용하게 하고 이것이 경제발전으로 이어진다. 특히 개인적인 이해관계, 즉 경제적 유인은 인간본성에 기초한 동기로서 신중한 선택의 강력한 유인이 된다. 이러한 인간본성에 기초한 경제운용이 경제적 성과로 나타날 것이라는 것은 오래전부터 동양에서도 감지되고 있었으나 이것이 사회운용의 질서로서 확립된 것은 근세 서구에서 비롯되었다. 이러한 역사적 경험은 사회운용 방식으로서의 시장질서는 이것이 작동할 수 있는 정치사회적 환경이 조성되었을 때만 실현될 수 있는 문명화된 질서라는 것을 시사한다.

시장원리의 작동결과에 대한 불만을 해소하기 위하여 정부의 인위적인 계획으로서 시장을 대체하려는 시도도 있었으나 모두 실패했다. 이것은 근대산업사회에서의 지식활용과 정보전달기구로서 작용하는 시장의 중요한 역할을 간과한 결과이다. 분업과 시장의 확대와 과학기술의 발전의 급속한 진전 아래 끊임없이 발생하는 수많은 정보와 지식은 정부를 위시한 특정한 집단이 독점적으로 처리할 수 있는 한계를 넘어섰다. 특정 시공 상에 위치하고 있는 개개인의 지식과 정보가 총화될 수 있을 때 효과적인 지식의 활용과 자원배분이 가능하다. 이것이 바로 현대사회에서 시장기구가 경제운용의 지배적인 방식이 되는 이유이다.

이렇게 시장원리는 경쟁을 통한 보상과 징벌의 원리, 예산제약의 원리, 정보공유와 지식활용의 원리, 다양성과 분권화의 원리를 포함하는 효과적인 사회운용 원리의 하나로 이해되어야 한다. 시장원리의 작동은 그냥 주어지는 것이 아니고 이를 받아들이는 사회의 이해와 합의 하에서 가능하다. 나아가 시장기구는 이로 인한 수혜가 사회구성원의 대부분에게 향유되도록 안정적 소득분배, 경기안정, 재정의 건전성, 물가안정 등을 통하여 정치․경제․사회적으로 안정되어 있어야 지탱될 수 있다. 따라서 시장원리의 작동을 위해서는 이를 지탱하는 법과 제도에서 비롯되는 올바른 경제운용의 틀이 매우 중요하다.

3. 시장원리와 정부의 역할

사회운용 질서로서의 시장 질서란 사적 소유권이라는 사회적 장치에 기초한 것이다. 이러한 사회적 장치의 발전이 역사적으로 진화되어 온 것이라는 점에서 시장질서는 인위적으로 형성되는 것이 아니지만, 법과 제도라는 사회적 장치는 인위적 실체를 가진다는 점에서 자연적으로 주어지는 것이 아니다. 즉, 시장원리의 작동은 우선 시장이 존재해야하고 시장질서가 있을 때 작동한다. 시장질서는 질서를 수호하는 사회적 장치에 기반하며, 많은 경우 사회적 장치에 대한 합의를 가능하게 하는 것은 정치와 정부의 역할이다. 이렇게 볼 때 시장경제가 중심이 된 경제운용에 있어서 정부 역할의 최우선 순위는 시장질서의 확립이다. 이것은 법과 제도의 운용자로서의 정부 역할이다.

역사적 경험에서 볼 때 시장질서는 바람직한 자원배분을 통하여 놀랄만한 경제적 성과를 거두었다. 하지만 시장이 작동하는 조건이 만족되지 않는 경우 시장은 효율적인 자원배분을 달성하지 못하는데 이것을 시장실패라고 한다. 경제이론에서는 시장실패를 치유하는 것이 정부의 역할이라고 보나, 시장실패가  바로 정부의 개입을 정당화하지는 않는다. 어떤 시장실패는 정부가 치유하지 못할 수도 있고, 정부 자체의 문제로 인하여 오히려 더 나쁜 결과를 가지고 올 수도 있다.  시장실패를 치유하고 경제․사회․정치적 안정을 유지하는 정부의 역할은 이론적으로 시장실패를 보완하고 시장의 작동을 원활하게 함으로서 이상적인 상태를 달성할 수 있다. 하지만 이때 우리가 상정하는 정부는 능력 있고 선의로 가득 찬 이상적인 정부이다. 하지만 정부도 인간이 만든 조직으로 잘못 운영되면 무능력할 수도 있고 나아가 악의에 가득  찬 이해집단으로 사리사욕을 채울 수도 있다. 만약 선의와 능력이 있는 정부가 되지 못할 경우 정부의 개입은 오히려 시장실패보다 더 바람직하지 못한 결과를 가지고 올 수 있다. 이것을 정부실패라고 한다.

이러한 정부실패의 가능성에도 불구하고 시장질서의 확립과 시장이 잘 작동하기 위한 경제적, 사회적, 정치적 안정성을 유지하는데 있어서 정부의 역할은 중대하다. 이는 시장경제의 원활한 작동을 위해서는 경제운용에 대한 국민적 합의와 합의한 경제운용의 의도를 담아낼 수 있는 능력있는 정부가 필요함을 의미한다. 하지만 유인구조의 왜곡, 책임성의 결여, 예산제약의 모호성은 정부개입이 태생적으로 가지고 있는 문제이며, 여기에 정책의 딜레마가 있다. 정부의 개입이 바람직하려면 우선 이것이 정부가 할 수 있는 적절한 개입인지 (적절성), 그리고 이 개입의 결과로 인하여 의도하는 목적을 달성하는지 (효과성), 이러한 개입으로 희생한 것에 비하여 얻을 수 있는 것이 얼마가 되는지 (효율성) 따져보아야 한다.

최근 경제환경의 변화는 전세계적으로 정부의 개입범위를 축소시키고 있다. 정부의 직접적 개입에 의한 미시적 자원배분 조정은 불필요함을 넘어서 바람직하지 않다고 지적되고 있으며, 거시경제정책도 세계화된 거시경제 환경 하에서 효과성이 의문시되고 있다. 사회복지와 소득재분배도 과도하면 그  자체가 지속가능하지 않고 성장을 정체시키는 것으로 지적되고 있다. 따라서 정부의 역할은 한마디로 적절한 법과 제도의 구축을 통하여 시장경제의 기본적인 원칙을 살려가는 것이다. 시장원리는 정부의 부재가 아니라 적절한 법과 제도의 확립 하에서 작동하는 것이며, 이러한 작동환경을 만드는 것이 바로 정부의 역할이며 바람직한 경제운용의 출발점이다.

4. 시장원리에서 본 한국의 경제운용

경제운용이 궁극적으로 지향해야할 목표는 국민의 삶의 질 향상이다. 이것은 국부의 증대를 기초로 한다. 국부의 증대는 한두 해의 경기호황으로 가능한 일이 아니며 장기적인 경제발전을 통한 안정적 성장 하에서 가능이다. 따라서 정부가 해야 할 일은 적극적으로 높은 성장률이라는 결과만을 추구하는 것이 아니라 안정적인 성장을 위한 환경의 조성에 있다. 역설적이지만 시장원리를 믿는다면 정부의 역할은 시장외적 요인이 시장의 작동에 영향을 주지 않고 경제운용에서 시장원리가 잘 작동하도록 법과 제도의 진화를 돕는 것이다. 즉, 좋은 정부란 경제활동을 망치지 않는 정부이다. 장기적인 경제성과는 정치, 문화, 역사, 인구, 기술 등 주어진 환경의 변화에 대응하여 시장경제의 틀을 어떻게 유지하고 이에 따라 경제주체가 경제활동의 양과 질을 어떻게 고양시키는가에 의하여 정해진다.

한국경제의 빠른 성장에 있어서 정책이 기여한 부분이 분명히 있을 것이며, 이것은 과거 개발연대의 정책적 개입에 대한 국민적 향수로 나타나기도 한다. 그러나 한국경제가 성공한 이유는 정부의 개입 자체보다는 다른 실패한 국가에 비하여 정부의 개입이 경쟁을 통한 보상과 징벌이라는 시장원리의 기본 원칙을 위배하지 않았다는 데서 찾아야 한다. 이러한 역사적 경험에서 본다면, 바람직한 정책의 요건은 정책 자체보다는 정책이 수립되고 집행되는 과정에 있다. 정책의 외형과 작동방식은 차이가 나지만 바람직한 정책은 시장경제의 근본원리를 위배하지 않는 정책의 시장성을 갖추어야 한다.

그렇다면 한국의 경제운용은 어떠한가? 이 질문에 대한 해답을 찾기 위하여 다음과 같은 기준을 고려해 볼 수 있다.  우리 경제 시스템이 정부의 인위적인 의지를 최대한 배제한 채 경제주체들의 자율을 기반으로 물 흐르듯 유연하게 흘러가고 있는지, ‘경쟁 원리’ 그리고 이를 뒷받침하는 ‘보상과 징벌’의 원칙과 ‘수요자 선택 원리’가 어느 정도나 지켜지고 있는지, 시장원리의 기초가 되는 ‘수요공급의 원칙’이 구체적인 경제현안 문제를 이해하고 이에 대한 해답을 찾는 데 제대로 원용되고 있는지, 이런 문제를 중심으로 시장에 대해 정부의 역할을 적정하게 하려는 노력 있는지 등이다.

이러한 기준들을 놓고 우리 경제ㆍ사회의 중요한 다음 몇 가지 질문에 대한 해답을 찾아보면 경제운용이 가야 할 방향에 대한 해답은 저절로 나올 것이다. 우선 경제의 총체적 성과는 수시로 변하는 국ㆍ내외 시장여건 하에서 시장 참여자들의 행동에 대하여 시장이 반응한 결과인데 정부가 총량 성장 목표를 정부의 정책목표로 제시하는 것이 바람직하고 가능한지? 부동산문제를 세제와 규제로 해결하는 것이 시장의 기능을 위축하고 문제를 더욱 난제로 만들고 있지는 않은지? 우리 경제가 가지고 있는 여러 가지 불공정거래와 비경쟁적 요소는 단순히 기업의 문제인지? 아니면 기업이나 산업의 형성 및 성장 과정에서 정부의 경제운용 방식과 관계가 없는지? 주요 노사 현안을 해결하는데 있어서 시장원리에서 보아 기본적으로 지켜져야 할 원칙은 없는지? 그리고 개별 기업의 경쟁력이나 협상력과 관계없이 전 기업에 업종별로 강제적 일률적으로 실시하는 집단주의적 접근방법이 과연 시장원리와 양립할 수 있는지? 여성인력에 대해 생산성과 무관하게 행해지는 한국 특유의 각종 보호제도가 이미 직장을 가진 여성에게는 큰 보호가 되겠지만 새로이 취업을 하고자 하는 여성에게는 오히려 그 기회를 뺏는 요인으로 작용하고 있지 않는지? 정부가 운영하는 국민건강 보험제도에 의해 전 국민의 건강 문제를 해결하는 것이 가능한지? 개인이 스스로 책임지고 시장기능에 의해 해결할 수 있는 사람과 해결돼야 할 영역까지 정부가 해결하려고 하는 것이 적절한지? 30년간 일관되게 유지 강화돼 온 평준화 교육정책 기조에도 불구하고 초래된 비평준화의 극치인 오늘의 교육현실을 어떻게 설명해야 하는지? 학교의 선택과 입시과정에서 경쟁원리와 수요자 선택원리를 부활하지 않고도 얽히고설킨 교육 현안들을 해결하는 것이 가능한지?

5. 결론

민주국가에서는 정부가 하는 역할에 대하여 국민이 수긍하지 않으면 정부는 그 역할을 할 수 없다. 시장원리가 살아 숨쉬는 경제시스템을 만들기 위한 법과 제도의 구축과 이를 지지하는 경제운용은 결국 이에 대한 정치적 지지를 필요로 하며, 이는 국민의 시장경제에 대한 성숙된 이해와 이를 돕는 정치지도력이 있어야 가능하다.

이 시대의 정치지도자들에게 요구되는 정치적 리더십은 무수한 가정과 전제가 필요한 2-30년 후의 장밋빛 나라 모습을 그리는 일 같은 것이 아니다. 진정 그들에게 요구되는 것은 바로 이 시점에 반드시 해결해야 할 몇 가지 현안 과제를 회피하거나 미루지 않고 해결하는 정치적 결단이다. 이러한 정치적 결단은 국민의 지지에서 나오며 올바른 지지는 올바른 인식에서 온다. 그렇다면 우리경제가 선진화되기 위해서 어떠한 인식 전환이 필요한가?

무엇보다도 선진화된 경제운용을 위해서는 역설적이지만 경제제일주의를 버려야 한다. 이 경제제일주의의 사고는 필연적으로 높은 성장 목표의 제시와 이 목표의 달성을 위한 경제 각 부문에 대한 정부의 적극적인 간여 그리고 정부와 기업의 강력한 연계 구조를 낳는다. 오늘날 우리의 국가지도자들에게 요구되는 경제 사상은 박 대통령을 성공으로 이끈 그것과는 달라야 한다. 우리 경제의 앞길을 어둡게 하는 구조적 문제의 심각성에 대한 적절하고도 충분한 인식을 가지고 국민들을 경계하고 설득하면서 우리의 경제 시스템을 시장 원리에 맞게 재정비하고 우리 경제의 세계 경제와의 통합이라는 중요한 과제에 정면으로 도전하는 것이 그 기본이 돼야 한다. 이에 대한 국민적 합의의 중요성에 대한 인식도 빼 놓을 수 없다. 이런 바탕이 이루어진다면 굳이 경제 제일을 강조하지 않아도 다양한 국정 목표간 우선순위는 오히려 경제적 합리성을 기준으로 자연스럽게 조정돼 갈 것이다.

다음으로, 경제제일주의와 함께 버려야 할 것은 또한 개발연대의 생산자 중심의 사고방식이다. 기업은 글로벌 경쟁시대의 주역으로서 세계의 유수기업과 겨루려면 무엇보다 세계 시장의 변화나 세계 방방곡곡의 소비자 선호의 변화를 잠시도 놓쳐서는 생존할 수 없다는 소비자지향적인 경영으로 승부를 걸어야 한다. 이렇게 될 수 있도록 조직과 경영체제를 갖추어야 한다. 이제 기업은 정부의 ‘지원이나 보호’와 ‘규제’는 표리의 관계에 있다는 깊은 인식을 가지고 정부에 대해 갖고 있던 종래의 기대를 재고(再考)해야 한다. 즉 ‘정부의 시그널’ 보다 ‘시장의 시그널’, 즉 경쟁자의 행동과 수요자의 선택을 행동의 기준으로 삼아야 한다. 소비자들의 합리적인 선택능력은 이 모든 것의 전제다. 판별력 있는 유권자가 유능한 정치가를 양성하듯 현명하고 합리적인 소비자들의 보이지 않는 압력이 없이는 경쟁력 있는 기업도 합리적인 경제운용방향도 나올 수 없다.

이러한 과거의 타성에서 벗어나 법과 제도 그리고 경제의식이 글로벌 스탠더드를 지향해야 한다. 글로벌 스탠더드란 국제적으로 통용되는 기준이라고 할 수 있는데, 기본적으로 법치주의와 반부패, 언론 자유, 민주주의, 투명성, 개방성 등을 들 수 있을 것이다. 글로벌 스탠더드에 맞춘다는 것은 지역의 특수성을 강조하여 예외조항을 만들어 가기 보다는 세계를 포용하는 개방적 지향성을 의미한다.

이러한 인식의 전환을 통하여 궁극적으로 시장원리에 부합하는 경제운용 시스템을 구축해야 한다. 이것은 단순히 시장에서의 경쟁에 모든 것을 맡기자는 것이 아니다. 현실적으로 완전한 시장은 없다. 그러나 시장의 원칙은 있다. 한 경제가 선진국이 되는 것은 국민소득의 성장만으로 이루어지는 것은 아니고 이를 가능하게 하는 적절한 경제시스템에 대한 지속적인 탐색과 이를 중심으로 한 일관성 있는 경제운용 없이는 불가능하다. 현재 세계경제는 생산의 세계화, 정보통신기술의 발전, 정치체제의 일극화 등으로 급격한 변화를 거듭하고 있다. 이러한 세계경제 하에서의 한국경제의 위치를 감안하면 시장경제의 원리에 충실하고, 개방적이며 국제화된 기준을 받아들이고, 투명하게 경제를 운영하는 것 이외의 대안은 없다. 선진국이 된다는 것은 생산성이 높은 노동자를 고용할 수 있는 기업이 활발하게 활동할 수 있는 나라가 된다는 것을 의미하며 과거와 같이 물적인 비교우위보다는 국경간 이동이 불가능한 경제시스템과 사람의 비교우위가 이것을 결정한다. 효율적인 경제시스템과 경쟁력 있는 인재는 폐쇄되고 통제된 환경에서는 나올 수 없다.

차 례

제1장 서론

1. 선진국 문턱에서 바라 본 한국경제	1

2. 큰 정부론	3

3. 큰 정부론 비판의 아이러니	5

4. 이념논쟁의 맹점	7

5. 시행착오와 역사의 교훈	8

제2장 시장원리란 무엇인가?

1. 시장원리와 이념논쟁	13

2. 시장원리에 대한 오해	16

3. 가치중립적 사회운용 방법으로서의 시장원리	22

4. 시장원리가 바람직한 선택을 가지고 오는 이유	27

5. 인간본성에 기초한 유인으로서의 개인적 이해관계	28

6. 경제운용 질서로서의 시장원리	32

7. 시장원리에 대한 오해가 빚은 시장사회주의론	38

8. 지식활용과 시장원리	41

9. 시장원리 작동의 핵심 요건	44

제3장 시장원리와 정부의 역할

1. 질서로서의 시장	47

2. 시장실패	50

3. 경제적 안정성과 정치․사회적 안정성	54

4. 정부실패	58

5. 정책의 딜레마와 정책과정	60

6. 경제환경 변화와 정부역할 재인식	64

7. 사회적 합의와 시장원리에 순응하는 경제운용	72

8. 소결: 법․제도와 시장질서 수호자로서의 정부	75

제4장 시장원리에서 본 한국의 경제운용

1. 경제운용이 지향해야 할 목표	79

2. 한국경제가 성공한 이유	82

3. 개선되어야 할 한국의 경제운용	85

4. 우리경제의 문제를 어떻게 이해해야 하나?	88

5. 성장률이 정책공약이 될 수 있는가?	97

6. 국제수지에 대한 오해: 환율은 정책변수가 아니다.	100

7. 부동산문제가 왜 난제가 되었는가?	103

8. 시장원리에서 본 노동시장의 문제	106

9. 경쟁력은 경쟁적 구조에서	110

10. 중소기업문제에 대한 진정한 해법	114

11. 양극화에 대한 바람직한 대처	118

12. 국민건강, 정부가 책임질 수 있나?	121

13. 모두가 피해자인 대한민국 교육	123

제5장 결론

1. 선진국이 선진국인 이유	127

2. 필요한 인식의 전환	130

3. 바람직한 경제운영의 틀	138

참고문헌	143

시장원리와 한국의 경제운용

1

서론

□ 시장원리와 경제운용

제 1 장 서론 □

1. 선진국 문턱에서 바라 본 한국경제

한국경제는 지난 40여년간 빠르게 달려왔고 이제 선진국으로 가는 문턱을 넘어서고 있는 듯하다. 통계청(2005)에 따르면 2004년 현재 총생산액으로 따진 경제규모로는 세계 11위이고, 일인당 국민소득(GNI)은 세계 30위이다. 수출규모로는 세계 12위이며 외환보유고가 세계에서 4번째로 많은 국가가 되었다. 2008년이면 일인당 국민소득이 2만불을 넘어갈 것으로 예상되며 소득의 증가와 함께 사회환경도 빠르게 변화하고 있다. 가정이나 기업 등 사회전반에서 관습적인 권위가 빠르게 사라지고 개인의 능력이 목소리를 내는 사회가 되어가고 있다. 정치적으로도 민주화 이후 수번의 정권교체를 경험하였고, 집회와 결사, 표현의 자유는 이제 아무도 무시할 수 없는 기본적인 권리로 자리잡아가고 있다. 이렇게 경제 성장과 정치 민주화를 빠르게 이룩한 보기 드문 국가가 한국이다.

이러한 발전에도 불구하고 정치, 경제, 사회면에서 현재에 대한 불만과 미래에 대한 불안이 팽배해지고 있는 것이 현실이기도 하다. 경제적으로 볼 때 과거와는 달리 성장의 활력이 저하되며 소득분배가 악화되는 것처럼 보인다. 경제성장률이 90년대 연 평균 6.7%에서 2000년대 들어서며 4%중반대로 낮아졌다. 외환위기 이후 대기업의 부채규모는 급속도로 줄어들고 있으나 국내투자는 증가하지 않고 있으며, 투자의 저조와 함께 내수에서 가장 큰 비중을 차지하는 소비는 수출과 자산가격의 상승에도 불구하고 위축되어 왔다. 한국경제가 과거에 보이던 수출호황 이후 투자와 소비를 통한 내수 경기상승이라는 수출과 내수간의 연결고리도 미미하게 되어, 수출호황에도 불구하고 내수는 침체되어 수출에서 내수호황으로 이어지는 과거에 볼 수 있던 경기의 규칙성을 기대할 수 없을 같다.

이에 따라 수출비중이 높은 전기전자, 자동차 등을 중심으로 한 대기업은 대규모 흑자를 기록했으나 이것이 투자로 이어지지 않고 있으며, 많은 중소기업은 고용비중 증가에도 불구하고 수익률, 부채규모, 투자 등 모든 지표에서 매우 부진한 상태에 있다. 이에 따라 중소기업 및 소상공업은 기업수와 종사자의 외형적인 증가에도 불구하고 기업환경은 더욱 악화되어 가고 있다. 이에 따라 계층간의 생산성 격차가 극심하게 되고 이에 따라 소득격차도 확대되어 가는 경향이 있다. 이것은 지니계수가 외환위기전 0.29 정도에서 최근에는 0.31정도로 높아지고 있음에서 지표로도 나타나고 있다. 나아가 기업의 공격적인 확장세가 수그러듦에 따라 양질의 일자리가 잘 늘어나지 않고 있다. 이에 따라 전통적으로 고용 흡수력이 높은 도소매업, 운수업, 음식숙박업 등 영세 서비스업에 과고용이 일어나고, 마찬가지로 중소기업의 수는 급격히 증가한 반면 규모는 더욱 영세해 지고 있다. 이러한 고용문제가 해결되지 않는 이상 소득분배는 앞으로 계속 문제가 될 것 같다.

경제의 파이가 빠르게 커질 때는 파이의 분배에 민감하지 않지만, 그렇지 못하게 느껴질 경우 분배는 첨예한 대립을 낳는다. 최근에 본 한미 FTA 체결과정에서 표출된 극명한 대립에서 보여준 해소하기 힘든 상반된 논리와 현실인식은 상호이해와 합의보다는 정형화된 좌우이념 논쟁으로 귀착되는 듯하다. 정치 민주화와 함께 의견의 차이가 표출되고 있으나 토론과 합의를 통하여 해결되지 못하고 모든 사회현상이 이쪽 아니면 저쪽이라는 이분법으로 정형화하는 경향이 있다.

양극화를 둘러싼 논의도 마찬가지이다. 양극화는 양쪽 극단으로 몰린다는 것인데, 소득분배의 측면에서 볼 때 과연 한국의 소득분포가 양쪽 극단으로 몰리는지에 대한 규명도 있기 전에 정치와 언론을 통하여 양극화로 규정되어 버렸다. 토론과 합의를 위해서는 각 의견의 복잡하고 다양한 측면에 대한 고려와 이해가 필요한데, 상반된 의견이 충돌하며 원색적으로 이념화하고 있다. 일이나 생활에서 집단보다는 개인의 영역이 넓혀지고 있지만, 사회문제에 대해서는 오히려 민족이나 계층에 대한 인식은 더욱 확산되고 있다. 나아가 개인의 문제를 집단의 문제에 투영하려는 경향도 짙어지고 있다. 이렇게 될수록 복잡한 현실은 현실 속에서 상호 이해와 합의를 통한 개선보다는 집단에 기대게 되고 거대담론에 기반한 이념논쟁 속에 모든 사회 문제가 함몰될 가능성이 높아진다.

2. 큰 정부론

이러한 사회경제적 문제에 대응하여 상호이해보다는 대립에 바탕을 둔 목소리키우기와 힘겨루기가 주가 되고 큰 정치와 정부를 통해 모든 문제를 해결하고자 하는 경향은 더욱 짙어지고 있다. 창의와 자율을 통한 개선보다는 정부를 통한 일사불란한 해결을 더욱 기대한다. 박정희 대통령에 대한 향수가 말해 주듯이 국가주도형 개발계획에 대한 향수와 함께 경제발전이 국가의 덕분이라고 생각하는 국민이 많다. 민주사회에서의 의견충돌과 더 이상 모방할 타인을 찾지 못하는 현실은 정부에 대한 국민의 기대를 더욱 높이고 있다. 과거 개발연대에 정부가 경제성장을 이끌었듯이 현재 낮아지는 경제성장을 정부가 이끌어 주기를 바란다. 이러한 가운데 대선의 주요 공약이 높은 수준의 경제성장률 달성으로 나타나는 것이 당연하며, 이것은 국민이 기대하는 정부의 역할에 대한 단면을 보여준다. 나아가 과거 성장의 기치를 정부가 들었듯이 당면한 복지문제 등 모든 문제가 우선적으로 정부가 해결할 몫으로 돌려지고 있다.

이러한 가운데 현 정부는 이러한 문제해결을 위해 정부가 해야 할 일이 많다고 보아왔으며 공공연하게 큰 정부론을 표방해 왔다. 특히 선진국의 문턱에서 이제는 국가가 소홀히 해온 복지서비스를 확충해야 하며, 복지서비스의 확충이 선진국으로 가는 길로 생각하는 것처럼 보인다. ‘할일은 하는 정부’, ‘권한은 작지만 서비스는 큰 정부’ 라는 구호 아래 소외된 취약 계층을 위해 사회안전망을 확충하고 보다 많은 사회경제적 기회를 열어주는 이른바 ‘사회투자’를 국가가 해야 할 일로 규정하고, 이를 위해서는 정부의 규모가 더 커져야 한다는 논리이다.

현 정부가 보는 바로는 한국의 재정규모는 2005년 현재 GDP의 29% 수준으로 OECD 국가 중 매우 낮은 편에 속하는 국가로 OECD 재정규모 평균인 40.8%보다 11.9%나 낮으며, 국가채무는 2006년 말 현재 282조8000억원, GDP의 33.4% 수준으로 OECD 국가 평균 77.1%의 절반에도 미치지 못한다고 한다. 나아가 공무원 수도 선진국과 비교했을 때 1/2~1/3 수준으로  군인, 비정규직을 제외한 순수 공무원만 보더라도 인구의 2.0%에 불과해 영국(7.5%), 미국(6.5%), 일본(3.1%)에 비해 작다고 한다. 이렇게 볼 때 한국의 정부는 서비스가 빈약한 정부로서 선진국이 되기 위해서는 정부가 더욱 커져야 한다고 본다.

청와대 국정브리핑, 「권한은 작지만 ‘서비스는 큰 정부’ 」2007.10.31.

이에 현 정부는 지난 4년여 동안 공무원의 수를 중앙과 지방을 합쳐 10만 여명 증가시켰다. 현 정부는 이러한 공무원 수의 증가는 사회 양극화와 시장 개방, 저출산·고령화 등 새로운 행정수요에 대응하고, 치안과 교육, 고용지원 등 행정서비스 수준을 높이기 위해서 불가피하다고 보고 앞으로도 더욱 빠르게 늘어나야 한다고 한다. 저출산·고령화와 양극화 심화 등으로 사회적 약자에 대해 정부가 해야 할 일이 더욱 늘어날 것이며, 성장이 반드시 고용을 창출하지 않는 상황에서 일자리 창출을 위해 정부가 해야 할 일도 많기 때문이며, 나아가 이 모든 것이 시장과 시민사회가 스스로 해결할 수 없다고 생각하기 때문이다. 또한 민주주의가 정착되고 사회의 이해관계가 상충되는 현실에서 이에 대한 정부의 조정업무가 대폭 늘어났다고 있다는 이유를 대기도 한다.

3. 큰 정부론 비판의 아이러니

현 정부 이전의 정부는 공공연히 큰 정부론을 주장하지 않았다는 점에서 현 정부의 큰 정부론은 주목을 받는다. 큰 정부론에 대한 비판은 근대 국가의 형성과 함께 계속되어왔다. 민주주의의 근간인 의회제도의 시작이 바로 조세와 재정에서 왕에 대한 견제에서 유래되었으니 근대 민주주의와 시장경제의 발전은 무소부지의 정치에 대한 견제 속에서 발전되었다고 할 만하다. 하지만 시장경제의 확장과 근대 사회의 발전과 함께 사회경제가 더욱 복잡하게 됨에 따라 정부는 조세와 재정을 넘어 사회의 모든 문제에 영향을 미치게 되었고 정부가 커질수록 더 많은 비판과 견제가 있어야 하는 것은 당연하다. 정부가 없는 사회는 망하지만 정부가 너무 큰 사회는 질식하기 쉽다.

한국의 정부의 규모에 대한 논란이 있지만 다른 선진국과 비교하여 한국의 정부의 규모가 크다고 보기는 힘들다. 하지만 큰 정부론에 대한 비판은 정부의 규모보다는 규모가 증가하는 속도가 너무 빠르다는 점을 지적한다. 야당에서는 국가 직접채무가 IMF 경제위기 시기이던 1997년말 60조원에 비해 223조원이 늘어났고, 현 정부 출범 이후 4년 동안 연평균 20% 이상 늘었으며, 국내총생산(GDP) 대비 국가부채의 비율도 약 30%로 지난 2002년의 17%와 비교할 때 증가율이 무려 80%에 이른다고 지적하고 있다. 이러한 증가율은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중에서 가장 높은 수치이며 회원국들의 국가부채 평균증가율 7%와 비교할 때 무려 12배에 이를 정도라고 한다.

조하연, 「<포럼>큰정부의 국가부채 ‘1200조원’」, 문화일보, 2007.10.19.

나아가 정부가 노력하지 않아도 앞으로 정부의 규모는 커질 것이라는 점을 예상한다면 큰 정부론을 우려하는 것은 당연할 지도 모른다. 어떻게 보면 큰 정부는 현재의 연금구조를 볼 때 드러커(Peter Drucker)가 말한 바대로 ‘이미 일어난 미래’일지 모른다. 즉 고령화 등에 따른 복지수요의 현재의 추세는 복지지출이 큰 정부를 확실하게 예고하고 있다. 야당은 ‘일반 정부가 직접적인 상환 의무를 지는 확정채무’라고 하는 IMF 기준에 따른 국가 직접채무 외에 보증채무, 통화안정증권 잔액, 4대 공적연금의 책임준비금 부족액, 공기업 부채 등 넓은 의미에서 국가가 부담해야 할 부채까지 감안한 ‘사실상의 국가부채’는 1240조원으로 정부 발표치의 4배에 이른다는 주장을 한다.

하지만 이러한 비판을 하는 야당이나 언론에서도 다른 한편으로는 공교육 강화, 사회안전망과 직업안전망 강화, 치안서비스 강화, 보건의료 서비스 강화, 보육서비스 강화, 노인복지 강화, 나아가 중소기업 육성, 과학기술 육성, 서비스업 육성 등 정부와 공공기관이 해야 할 서비스와 역할에 대해 강조하고 있다. 나아가 대선과 맞물려 일자리 창출과 경제성장이 화두가 되자 구체적인 일자리 개수와 성장률 수치가 공약으로 나오고, 이것은 선거 후에 물밀듯이 쏟아져 나올 시책들을 예고하고 있다. 현재 거론되고 있는 작은 정부의 주장은 조세감면으로 나타난다. 하지만 정부역할의 재정립과 함께 작은 정부를 구현하는데 가장 중요한 재정지출의 축소는 찾아보기 힘들다. 대신 조세감면이 성장률을 높여서 늘어날지도 모르는 재정지출을 충당하고도 남을 만한 조세수입으로 나타날 것이라는 확인되지 않은 공급주의 경제이론이 주장되어 진다.

사실 한국에서 일부 소수를 제외하면 모두가 시장경제를 존중한다. 규제완화, 시장친화, 기업친화적 정책 등은 오래 동안 회자되어 온 구호이다. 대부분의 국민도 시장경제, 민주주의가 우리 국민이 기본적으로 받아들이고 발전시켜야 할 체제라고 믿고 있다. 하지만 이러한 구호 아래에 일단 현실 문제에 들어가게 되면 시장경제에서는 하지 않아야 할 정책에 대한 요구가 남무하고  이에 상응한 정책이 수립되는 경향이 있다. ‘경쟁은 보장하되 탈락자는 보호한다’거나, ‘모든 사람이 다 행복한 사회’는 표를 인식하는 이상적인 구호이지만 이를 위해 필요한 모든 것이 정부에게 요구할 수 있는 일인지 따져보아야 할 것이다. 정부가 할 수 없는 일을 요구하는 국민은 그로 인한 부담을 감수해야 함을 이해할 필요가 있다.

4. 이념논쟁의 맹점

현 정부의 큰 정부론과 야당의 작은 정부론은 정략의 산물이라는 점을 감안한다면 이들이 주장하는 논리가 충돌하는 것은 이해가 간다. 하지만 정치인들의 구호성 주장만이 아니라 사회경제 문제의 모든 논의가 이념적 대립으로 귀결하는 경향이 있다. 이념적 대립은 사회문제를 이분법적으로 재단하고 자신의 주장이 받아지면 모든 문제가 한꺼번에 해결된다고 보는 믿음에서 출발한다.

최근 경제성장률 저하의 주요한 원인으로 지적되는 것이 기업의 투자부진이다. 이에 대해 언론을 통하여 잘 알려진 논자들의 주장을 살펴보자. 장하준 등(2005)은 외환위기 이후 금융과 기업지배구조의 개혁이 그 원인이라고 진단한다. 즉, 외환위기 이후 금융구조의 개편은 정책적 산업금융 지원을 취약하게 했고, 기업지배구조가 영미식 주주중심 자본주의가 심화됨에 따라 대기업의 공격적인 투자가 불가능해졌다는 것이다. 따라서 투자의 활력을 찾기 위해서는 금융에서의 국가의 역할을 다시 찾고 산업, 노동, 복지 등에서 국가가 해야 할 일을 더 찾아야 한다고 한다. 반면, 공병호(2004)는 기업가에 대한 적대적인 정치상황이 기업가의 투자의욕을 꺾고 이로 인하여 기업이 투자를 하지 않는다고 한다. 따라서 투자를 제한하는 규제를 대폭 완화하고 정부의 역할을 가능한 줄이고, 이를 통하여 기업가에게 투자할 의욕을 고취시키면 기업은 투자를 할 것이라고 한다.

기업의 투자 저조라는 동일한 현상에 대하여 상반된 해법을 주장하는 이 양 견해는 정치와 금융시스템이 바로 투자 저하의 핵심적인 원인이라고 보는데서 유사하다. 물론 양 견해가 이상적으로 생각하는 경제시스템은 한 편은 정부의 역할 확대를, 다른 한 편은 정부의 역할의 축소를 강조한다는 점에서 서로 상반된다. 하지만 이렇게 문제의 원인을 진단하면 정책을 바꾸면 투자 저조문제는 쉽게 해결될 수 있다는 점에서 동일한 선상에 있다. 이 두 견해에 있어서 국가는 아주 상반된 관점에서 경제에 결정적인 영향을 미치는 핵심 요인이다. 또한 두 견해는 거시적인 명쾌한 처방을 내린다는 점에서 유사하다. 그러나 이렇게 문제를 이해하고 처방을 찾는다면 경제문제는 정치문제가 되고 이데올로기적인 갈등으로 나타날 수밖에 없다. 이데올로기는 사실보다는 믿음에 의한 현실의 이해이다. 믿음의 문제는 믿음을 버리지 않는 이상 타협이 있을 수 없고 사실도 그 위에 다시 세워진다. 사회와 개인, 정부와 시장, 분배와 효율, 자유와 책임이라는 명제는 어떻게 보면 상충되지만 사회가 유지되기 위하여 서로 필요로 하는 보완적인 가치이다. 이것들을 서로 상반된 것으로 문제를 설정하고 간단히 현실을 재단하면 문제의 해결은 더욱 힘들어 진다. 지난 수 세기가 보아 온 것처럼 모든 사회는 이 두 상반된 듯이 보이는 의견을 조화시키기 위해 끊임없이 노력해 온 역사를 가지고 있다.

5. 시행착오와 역사의 교훈

따라서 큰 정부인가 작은 정부인가, 정부인가 시장인가, 성장인가 분배인가 등 이분법적인 논쟁은 정치적 대립으로 나타날 뿐 경제사회를 발전시키는데 도움이 되기 힘들다. 이러한 이분법적 대립은 이념화되어 사회문제를 단순하게 보이도록 오도한다. 현 정부의 복지우선 정책의 논리가 문제가 있는 것은 복지가 필요하다는 점에 문제가 있는 것이 아니라 큰 정부에 대한 믿음에 있고 나아가 이러한 이념적 판단에서 현실문제의 해법을 찾는데 있다.  ‘파킨슨법칙’이라는 것이 있다. 이것은 업무량이 줄어도 공무원 수는 늘어나기 마련이고, 세금을 많이 거둘수록 정부 씀씀이도 커지는 관료조직적 경향을 지칭한다. 즉, 가만히 있어도 조직논리 상 정부가 작아지기 보다는 정부의 조직은 많아지고 규모는 확장되기가 쉽다는 것이다. 이러한 가운데 큰 정부의 표방은 방만한 정부로 가기 쉽게 할 수도 있다. 즉 정부가 원래 목적한 바는 고귀할지 몰라도 목적을 집행하는 조직의 논리와 유인구조를 이해하지 못하면 의도하지 않은 결과로 귀결할 수 있다.

모든 사회문제는 양면을 가지고 있으며 완벽한 해결은 있을 수 없다. 성장과 분배, 복지의 정도, 정부의 규모 모든 것에 왕도는 없으며 상황에 따라 달라진다. 정답이 있는 것이 아니라 정답을 찾아가는 과정이며, 이것은 사회전체 구성원의 이해와 합의를 통하여 선택하는 과정이다. 이러한 과정은 사회적 학습의 과정이다.

사회적 복지를 둘러싼 선진국의 역사적 경험은 이념 투쟁의 역사처럼 보이지만 시장경제의 발전에 따른 사회적 필요에 대한 절충적 해결의 산물이다. 폴라니가 『거대한 변환』에서 언급한 바대로 국가의 개입은 시장경제의 확대의 산물이다. 즉 시장의 확대에 따른 사회적 불안정에 대응하여 취약부문의 보호를 위한 다양한 정부의 개입이 있어왔고, 이것이 나아가 시장경제의 작동에 기여했다. 또한 대공황이 케인즈의 거시경제 정책론을 낳았다. 이후 시장경제의 급속한 성장은 정부의 관대한 지출을 지탱할 수 있었고 이와 함께 복지국가의 영역도 넓혀져 왔다. 다수의 노동자의 궁핍한 환경과 대공황 하에서 국민의 다수가 실업상태에 있는 가운데 시장경제의 효율성보다는 정부개입에 의한 형평성 제고를 주창하는 것은 당연한 것이다.

폴라니의 『거대한 변환: 우리시대의 정치적․경제적 기원.』이 고전이 될 수 있는 것은 그의 좌파적 성향보다는 자본주의 발전에 있어서 경제, 사회, 정치의 상호작용을 지적한 데 있다고 봐야 한다.

1970년대 이후 대부분의 선진국에서 성장률저하를 경험하고 인구의 고령화와 함께 정부의 재정수지가 급속히 악화되었다. 그러나 정부의 비중은 계속 증가하였다. 이후 케인즈적 복지국가의 문제점을 반성하고 경제유연성 제고가 필요하다는 주장이 점차 제기되기 시작했다. 금전적 지원을 통한 복지제고보다는 근로를 통한 복지제고(workfare), 학습을 통한 복지제고(learnfare) 등이 모색되었다. 이와 함께 한계세율인하, 소득보장축소, 근로촉진복지강화, 민간역할 확대, 시장기제도입 등이 주장되었다. 이러한 선진국의 방향선회를 신자유주의의 팽창과 보수화라고 단순하게 덧칠하기 보다는 이러한 방향선회가 필요했던 역사적 상황에 대한 이해가 필요하다. 또한 소득재분배와 복지정책은 시대별 국가별로 차이가 나며, 이것들은 당초 공통적 위험에 대한 사회적 대처라는 목적의식에 출발하였으나, 점차 이 목적의식이 약화되었고, 비용과다, 효과성부재, 관료주의의 문제가 부각되어 왔다. 최근의 방향선회도 이에 대한 반성으로 이해할 수 있다.

이렇게 보았을 때 선진국으로의 진입이 정부에 의한 복지서비스의 확대와 큰 정부론을 그대로 정당화한다고 볼 수 없다. 오히려 선진국의 시행착오를 학습하고 이를 통하여 선진국의 경험을 뛰어넘는 지혜가 필요하다. 과거 한국이 경제성장의 과정에서 선진국으로 가는 길을 압축했듯이 복지국가로 급속히 이행될 수 있지만, 큰 정부론만으로는 선진국이 겪었던 복지국가의 병폐도 빠르게 다가설 것이다. 선진국의  역사적 경험을 배운다면 한국이 과거 복지국가의 문제점을 그대로 답습해야 할 이유가 없다. 선진국의 시행착오를 뛰어넘는 제도의 발전을 추구해야 한다.

이를 위해서는 정부의 역할에 대한 명확한 인식이 요구되며, 사회가 작동하는 원리에 대한 이해가 필요하다. 이러한 점에서 볼 때 그 무엇보다도 시장원리에 대한 이해가 필요하다. 시장원리는 시장 만능주의를 주장하는 것이 아니며, 또한 정부 축소만을 주장하는 원리가 아니다. 시장원리는 인간의 본성에 대한 이해를 바탕으로 문명사회가 과거 암흑시대에 비하여 더 많은 사람들을 더 잘 살 수 있게 한 원리이며, 이것은 큰 정부 하에서든 작은 정부 하에서든 사회가 잘 작동하기 위하여 필요한 원리이다.

다음 장에서는 시장원리에 대하여 알아본다. 시장원리를 논하는 자가 이념주의자로 취급받는 것은 시장원리에 대한 오해이다. 다음 장에서는 인간본성에 기반한 가치중립적 사회운용의 방식으로서 시장원리을 어떻게 이해해야 할지 알아본다. 이와 함께 시장원리의 작동이 지난 수세기의 경제발전으로 이어지게 된 이유를 설명하고자 한다. 제 3장에서는 시장원리가 작동하기 위하여 정부가 해야 할 역할이 무엇이며, 정부의 역할이 바람직한 결과를 가지고 오기 위해서 필요한 것들이 무엇인지 알아본다. 제 4장에서는 경제운용이 지향해야 할 바와 이를 위하여 바람직한 경제운용의 요건을 우선 검토하고, 이를 기초로 한국의 경제운용을 비판적으로 고찰한다. 결론에서는 한국경제가 선진화되기 위해 경제운용이 지향해야 할 방향에 대하여 알아본다.

2

시장원리란 무엇인가?

□ 시장원리와 경제운용

제 2 장 시장원리란 무엇인가? □

1. 시장원리와 이념논쟁

시장원리는 최근 수년간 언론을 통하여 정부의 정책에 대한 논의 속에서 자주 등장한 용어 중의 하나이다. 기업, 노사, 교육, 부동산, 산업, 복지 등 모든 정책적 쟁점 속에서 시장원리에 대한 믿음이 편가르기의 지표가 되어 왔다. 시장원리에 대한 믿음이란 일반적으로 정부의 간섭이 없는 자유경쟁시장이 경제운용에 가장 바람직하다는 믿음으로 여겨진다. 즉  자유경쟁시장에서 자발적인 수요와 공급에 따라 가격이 결정되고 그에 따라 시장참여자들이 행위를 조정하면 가장 바람직한 결과를 초래할 것이라는 믿음으로 여겨진다. 이에 반대하는 입장은 시장원리의 작동은 시장에 대한 환상이며, 어떻게 보면 가진 자들의 기득권을 수호하는 논리이며, 현실적으로 시장원리는 이상대로 작동하지 않는 시장실패로 나타난다고 본다. 사실 시장은 남대문시장처럼 매우 구체적인 것이기도 하지만, 논의에 있어서 시장은 매우 추상적이다. 따라서 추상적인 시장의 작동 여부에 대한 믿음은 이념적 성향을 가르는 기준이 되기 쉽다.

기업문제와 관련하여 대표적으로 수도권규제, 출자총액제한제도 등을 예로 들어보자. 이러한 정책에 반대하는 입장에서 보면 이러한 정책들은 정부가 기업의 자발적인 투자행위를 규제하여 투자의욕을 꺾는 시장원리에 반하는 정책이지만, 찬성하는 입장에서는 수도권에 대한 경제력집중과 대기업의 경제력집중과 지배구조 문제는 대표적인 시장으로서 해결할 수 없는 시장실패 문제를 정부가 해결하는 것으로 여겨진다.

또한 최근 수년간 부동산 정책에 대한 공방 속에서 시장원리라는 용어가 가장 많이 사용되었는데 분양가 규제, 투기지역 지정, 분양가 상한제, 분양원가 공개 등은 대표적으로 시장원리에 반하는 정책으로 여겨진다. 하지만 이러한 정책을 지지하는 입장에서는 부동산 가격폭등 자체가 시장이 기능하지 못한 증거로 이러한 정책적 개입이 없었더라면 더 심각한 부동산버블 문제에 당면했을 것으로 생각된다. 특히 부동산 정책은 가진 자와 가지지 못한 자간의 사회적 갈등이 첨예하게 나타나는데, 시장원리를 내세우는 쪽에서는 이러한 정책이 결국은 공급을 저해하여 가격상승으로 나타나 가지지 못한 자들의 불운을 더욱 크게 할 것이라고 보지만, 시장원리를 믿지 않는 쪽에서는 이러한 정책이 가진 자들의 부도덕한 투기를 잠재울 것이라고 믿는다.

이러한 정책들에서의 찬반양론에는 그 나름대로의 수긍할 만한 논리와 사실을 담고 있다. 수도권규제를 찬성하는 입장에서 내세우는 수도권집중에 따른 부작용이 있는 것은 사실이지만 수도권규제가 이러한 부작용을 얼마나 완화시키고 지역균형에 기여하는지는 알기 힘들다. 반대하는 입장에서 내세우는 수도권규제로 인한 투자왜곡이나 투자저해가 얼마나 심각한지도 마찬가지로 알기 힘들다. 또한 부동산 가격폭등이 시장기제의 작용인지 투기인지 알기 힘들다. 사실 현실 문제란 여러 가지 요인이 상호작용한 결과로서 완벽하거나 명쾌한 해답이란 있을 수 없다. 하지만 경제사회의 모든 문제에서 사실과 논리에서 극명한 대립을 보이는 것은 우리 사회가 국가운용에 있어서 합의에 의한 개선보다는 이념적 정치대립에 편향되고 있음을 의미한다.

이렇게 시장원리란 말이 자주 등장한 것은 최근 현 정부의 경제운용에 있어서 이념적 갈등이 과거에 비하여 첨예하였다는 것을 보여주는 것이다. 어떻게 보면 이렇게 시장원리를 둘러싸고 사회적 논쟁이 있게 된 자체가 과거에 비하여 한국사회가 성숙한 일면을 보여주는 것이지만, 이러한 이념논쟁은 20세기의 산물로서 21세기의 경제사회운용의 주요 논점이 되기에는 이미 퇴색되어 버린 것이 아닌가 생각된다.

대체로 시장원리를 따르자는 자는 이념적 우파라고 볼 수 있으며 반대하는 자는 좌파라고 볼 수 있을 것이다. 우파적 관점에서는 정부는 작을수록 좋고, 복지는 근로와 연계되는 필요한 수준만큼이 적당하며, 경제운용은 정부의 힘을 배제하는 탈규제, 분권화, 민영화가 바람직하다고 본다. 이러한 주장의 기저에는 정부의 간섭이 근로유인을 저하시키고, 재정부담을 가중시키는 등 정부실패에 대한 경계심이 있다. 반면 좌파적 관점에서는 시장은 불안정하며 불평등한 결과를 가지고 오므로 취약계층을 보호하고 소득을 재분배하고 경제를 안정시키기 위하여 필요한 경우 정부의 개입이 필요하다고 본다.

세상을 보는 지향에 따라 우파나 좌파라는 이념적 관점을 가질 수 있지만, 어느 것이 일방적으로 선이고 악이라는 이분법적으로 세상을 대하는 것은 어리석은 일이다. 산업화 이후 국가의 역할이 변화해온 경험에서 보면 과거 보기 드문 경제력의 폭발적 확장을 보여주는 시장의 힘에 올라 탄 시민사회는 시대적 상황에 따라 좌우 사이를 오간 것으로 보인다. 19세기 산업혁명이후 시장이 확대되었지만 이러한 시장의 확대에 대응한 근대 정부시스템은 20세기에 들어서며 갖추어진 것으로 볼 수 있다. 19세기 서구 경제가 자유주의 야경국가 시대라고 지칭되며 당시 정부개입이 최소화되고 개인의 자유를 극대화한 시기로 색칠되지만, 이것은 의도에 의한 정부개입의 최소화라기보다는 근대적 정부의 미성숙에 기인한 것으로 보아야 할 것이다. 아담 스미스가 최소한의 국가 역할을 주창한 것은 구체제 하에서의 중상주의적 봉건국가에 대한 비판이었다. 이후 자본주의가 성숙하며 빈곤, 독과점, 실업, 장기침체라는 사회 경제적 문제에 당면하여, 동시에 점차 민주주의가 성숙함에 따라, 국가가 해야 할 일이 늘어날 수밖에 없었다. 이에 따라 근대 국가시스템이 틀을 잡아갔으며, 시장의 불안정성을 극적으로 보여준 대공황 이후 케인즈주의적 복지국가체제가 틀을 갖추어 갔다.

어떻게 보면 시장의 확대와 함께 정부의 확장은 필연적이라고 할 수 있다. 시장의 원동력인 분업의 확산은 시장을 중심으로 연결되어 있는 사회를 요구했고, 경제적 필요에 따라 전통적인 혈연, 지연 중심의 사회에서 벗어나 도시로 사람들은 모여들 수밖에 없었다. 이렇게 경제사회적으로는 더욱 연결되었지만 개개인의 거리는 더욱 멀어진 사회가 지탱되기 위해선 정부의 역할이 커 질 수밖에 없었다. 나아가 시장에 팔 것이 없는 빈자는 과거와는 달리 의지할 곳이 없고 사회 갈등의 원인이 된다. 사회 구성원간의 갈등은 시장경제의 가장 큰 불안요인이므로 정부가 이를 치유해야 하는 것은 당연했고, 이것이 바로 근대 복지국가의 탄생이다.  2차 세계대전 이후 복지국가는 경제성장의 황금기 아래에서 성장과 안정을 구가했지만, 70년대 들어서며 성장이 정체되고 개발도상국의 부상과 함께 근로유인 저하, 재정부담 가중이라는 문제점을 맞게 된다. 이에 대한 대응이 소위 신자유주의라는 탈복지국가 지향의 경제개혁이라고 할 수 있다. 이렇게 자본주의의 도래 이후 시대상황에 따라 좌우 사이에서 각 국은 때로는 정부의 역할을 증대시키기도 하고, 때로는 시장의 역할을 높이기도 했다.

2. 시장원리에 대한 오해

이렇게 볼 때 어떠한 이념 자체가 문제가 있는 것이 아니라 시대상황을 외면한 경직적인 사상의 집착이나 특정 이념에 대한 극단적인 몰입이 잘못이라고 할 수 있다. 이는 극단적으로 시장을 포기한 사회주의적 전체주의적 국가의 몰락에서 잘 알 수 있다. 그런데 이념적 대결이 치열할 경우 시장원리가 바로 우파적이고 부자와 강자의 보호하는 도구라고 매도되기 쉽고, 이러한 가운데 시장원리에 반하는 경제운용이 경제정의와 도덕성으로 포장되어 나타날 수 있다. 현실을 직시한다면 시장원리는 당연히 현대사회를 움직이는 중심 축이라고 봐야 한다. 그리고 시장원리는 하나의 이념이 아니라 현대 사회를 지탱하는 운용의 원리임을 인정할 필요가 있다. 하지만 시장원리에 대한 다음과 같은 오해가 있다. 시장원리에 대하여 알아보기 전에 시장원리에 대한 몇 가지 오해에 대하여 짚고 넘어가자.

우선, 시장원리를 약육강식의 정글의 법칙으로 생각하는 사람들이 있다. 즉 시장원리란 강자 위주이며 약자를 무시하는 원리라는 것이다. 시장은 재화와 용역이 거래되는 곳으로 ‘시장원리’에서 상정되는 ‘시장’은 자유 경쟁시장으로 강압이나 사취가 아닌 자발적인 수요와 공급에 의하여 거래되는 시장을 의미한다. 자유 경쟁시장은 팔 수 있는 것은 누구나 팔 수 있고, 살 수 있는 것은 누구나 살 수 있는 곳이다. 그런데 이러한 시장에서 팔 수 있는 자는 수요되는 것을 공급할 수 있는 능력 있는 자들이며, 시장에서 살 수 있는 자는 상응하는 댓가를 치를 수 있는 자들이다. 이러한 점에서 볼 때 시장은 능력 있는 자들이 좌지우지하는 곳으로 보인다. 한 사람이 한 표를 행사하는 민주주의적 가치에서 볼 때 시장에서는 한 사람이 아니라 능력이나 돈이 한 표를 행사하는 냉혈한 곳으로 보인다.

하지만 이러한 사고는 강한 자와 약한 자, 부자와 빈자, 능력 있는 자와 없는 자로 나누는 단순한 이분법적 사고의 소산이다. 비록 재산, 소득, 지위에 따라 통계적으로 강약과 빈부의 비교가 가능하다고 생각될지 모르나, 이러한 비교와 구분은 시장에서의 경쟁에 의한 선택과 관계가 없다. 이 사회는 수많은 다양한 사람들이 모여 사는 곳이며 다양한 시장에 우리는 관계하고 있다. 강약과 빈부는 절대적이기 보다는 상대적이며, 이것도 시간과 상황에 따라 달라진다. 인간의 삶 자체가 다면적인 측면을 포괄하는 것이므로 하나의 속성만으로 인간을 집단적으로 추상화하는 것은 담론이나 학설에서는 의미가 있을지 몰라도 현대의 시장경제 하에서는 그 의미가 사라지고 있다. 우리가 일상에서 거래하는 재화와 용역은 무수하고 다양하다. 각자의 필요에 따라 그 시장에서 수요를 행사하면 되고 다른 시장에서 전혀 영향력이 없는 자라도 이 시장에서는 영향력이 있는 강자가 될 수 있다.

예를 들어 노동자, 중소기업, 농업 등 대표적으로 약자라고 생각되는 집단을 생각해 보자. 노동자들 전부가 약자가 아니라 각자 상황과 재능이 다르다. 현재와 같이 지식이 중요한 생산요소로 부각되는 상황에서는 지식을 가진 노동자들이 강자가 된다. 대기업과 비교하여 중소기업의 취약성이 부각되고 있지만 중소기업이 약자라는 것은 매우 단순한 사고이다. 중소기업 중에서도 대기업과 같은 숨은 강자가 있을 수도 있고, 중소기업이 약자라고 할 때 그 실체를 기업으로 보아야 할지, 아니면 기업에 관계된 기업가나 노동자라고 보아야 할지도 모호하다.

물론 시장에서의 경쟁은 강한 자와 약한 자를 추려내고 부자와 빈자의 차이를 구별하는 것처럼 보인다. 하지만 이것을 보고 시장원리가 약육강식의 원리라고 하는 것은 자연의 원리를 약육강식의 원리라고 보는 인간중심주의적  사고와 동일하다. 자연의 원리를 약육강식이라고 하는 것은 약한 것은 먹히고 강한 것은 먹는 것처럼 보이는 자연이 작동하는 외피적인 방식에 대한 유치한 결과론적 사고이다. 자연의 작동에서 강한 것과 약한 것의 구분은 인간의 구분이다. 자연에서 다양한 생물들은 하나의 생태계로서 서로 의지하고 있다. 마찬가지로 시장에서의 강약과 빈부의 구분은 시장이 사전에 의도한 것이 아니라 시장작동의 결과를 사후적으로 우리가 자의적으로 명명한 것이다. 자연에서의 생존이 사전에 의도하지 않은 진화의 산물이듯이 시장에서의 빈부와 강약은 의도하지 않은 시장행위의 결과이다. 이러한 점에서 볼 때 시장원리가 약육강식의 원리라고 하는 것은 시장원리에 대한 오해이다.

이에 대하여 시장은 자연과 다르고 현대 사회의 강한 자들은 시장을 자신에게 유리하게 하려고 획책하고 시장의 작동방식을 설계하기 때문에 시장에서의 경쟁은 근본적으로 공정하지 않다고 비판할 수 있다. 하지만 이러한 비판을 수용한다면 우리는 시장원리를 매도할 것이 아니라 시장에서의 경쟁을 왜곡하는 강한 자들의 획책들을 찾아내야만 할 것이다. 그리고 약자보호라는 명목 하에서 시장의 경쟁을 없애려는 여러 가지 인위적 행위들이 원래의 의도하는 목적을 달성하고 있는지 경계해야 할 것이다.

또 다른 시장원리에 대한 오해는 시장원리는 공정과 정의를 위반하는 원리라는 것이다. 이러한 사고는 경제행위에 대한 오래된 거부감에 기초하고 있다. 사농공상(士農工商)이라는 말에서 보듯이 오래 전부터 상행위를 건전한 생산활동이 아니고 거래를 통한 불건전한 이익을 추구하는 비천한 것으로 보아왔고, 개인의 이익추구에 따른 거래의 조장은 사회를 불안정하게 하는 요인으로 경계되어 왔다. 서양에서도 아우구스티누스는 금전과 소유의 욕망은 권력욕과 색욕과 더불어 타락한 인간의 삼대 죄악으로 보았다. 전통적 유대와 세습적인 권력에 의해 경제행위가 지탱되는 사회에서는 개인적인 이익추구를 위한 행위는 억압되어야 했을 것이다. 따라서 전혀 생산에 기여하는 것으로 보이지도 않으면서 이익을 앗아가는 상인의 행위는 불건전하게 보인 것이 당시로선 당연했을 것이다. 특히 돈을 빌려주고 이자를 받는 행위는 죄악시될 수밖에 없었다.

하지만 봉건제도의 붕괴와 함께 전통적 지배관계에 의한 사회의 작동틀이 점차 개인과 집단 간의 이해관계로 대체되었다. 이와 함께 시장이 확대되고 거래의 폭이 확장되고 양이 증가하였다. 과거에 보지 못한 거래의 확장과 이러한 거래에서의 개인의 이익추구 행위가 사회전반에 퍼져나가며 이러한 행위에 대한 도덕적 인정을 하지 않을 수 없었다. 동서양을 막론하고 사회유지의 질서로서의 인간의 이익추구를 억제하는 종교와 사상이 지배하는 시대가 물러나고, 새로운 세계의 운영질서로서 이익추구 행위에 대한 도덕적 인정이 필요했던 것이다.

그렇다면 거래에서 정당한 거래는 무엇인가? 우선 억압과 사기가 없는 자발적 거래라고 볼 수 있다. 거래에서 교환되는 물건에 대한 정당한 가격은 어떻게 결정되는가? 이에 대하여 경제학 원론에서는 수요와 공급이 같아지는 소위 균형가격으로 설명하지만 여전히 정당한 가격에 대한 오해가 있다. 이는 아담 스미스의 가치의 역설에서 잘 나타난다. 스미스는 재화의 가치를 소비자가 얻는 사용가치와 시장에서 교환되는 교환가치로 구분하고 사용가치와 교환가치가 일치하지 않음을 지적하였다. 현대 경제학에서는 교환가치를 가격으로 보고 교환가치를 중심으로 모든 시장의 작동원리를 설명하고 있다. 이것은 사용가치는 사용자마다 차이가 나는 주관적인 가치로서 이것으로는 시장의 거래를 설명하기 힘들기 때문이다. 하지만 자발적인 거래를 한다면 교환가치는 쌍방이 거래를 합의한 객관적인 가치이며, 정상적인 합의에 의한 교환가치 하에서의 거래는 정당하다고 본다. 이러한 경제학설의 발전에도 불구하고 여전히 가치에 심정적으로 집착하기 쉽다. 사실 인간이 살아가는데 가치는 중요하다. 스스로 소중하게 생각하는 것이 없는 인생은 삭막하다. 하지만 스스로 소중하게 생각하는 것을 남에게 강요할 수 없듯이 상대방이 있는 거래행위에서 상대방에게 자신의 가치를 강제할 수는 없다.

이러한 가치와 가격에 대한 오해로 인하여 스미스는 국부론에서 다양한 형용사를 이용하여 가격을 설명했다. 노동가치설을 전개하며 어떤 상품의 실제적인 가격(real price)이란 그것을 얻는 데 든 노동과 수고라고 했으며, 어떤 상품을 그것의 가치대로, 즉 그것을 시장에 가지고 오는 사람이 실제로 들인 비용으로 판매되는 가격을 그 상품의 자연가격(natural price)라고 했다. 이러한 자연가격 아래에서 각 생산요소는 평균적인 수준의 임금, 이윤, 지대를 얻는다고 하였다. 나아가 규제와 강압이 없는 시장에서는 거래가격이 자연가격으로 수렴한다는 의미에서 자연가격을 중심가격(central price)이라고도 하였다. 현대경제학적 입장에서는 이것은 경쟁시장 하에서 균형가격이 정상적인 이윤을 허용하는 비용수준에 수렴하는 현상을 설명한 것이지만 실제적이고 자연적이고 중심적인 가격에는 공정한 가격이라는 개념이 들어 있다. 공정한 가격이란 신학대전에서 판매자가 그 물건의 가치보다 높은 가격으로 팔 수 있는가라는 질문에 대한 아퀴나스(Thomas Aquinas)의 다음과 같은 논변에서 잘 나타난다.

토마스 아퀴나스, 『신학대전』, 질문 77 (구매와 판매에서의 짓는 죄)의 논변 1.

“만약 누군가 다른 사람이 가지고 있는 것이 필요하고, 그 물건의 소유자가 그것을 판매하여도 자신이 피해를 입지 않는다면, 판매자는 (구매자가 그 물건을 간절히 원한다고) 그 물건을 더 높은 가격에 팔아서는 안된다. 왜냐하면 물건을 산 사람에게 돌아가는 유용성은 판매자에게서 오는 것이 아니라 구매자의 필요에서 오는 것이기 때문이다. 이것은 아무도 자신에게 속하지 않는 것을 팔아서는 안 된다는 것과 같다.”

이 말은 다른 사람의 필요나 수요에 따라 가격을 올려서 이윤을 높이는 것은 도둑질과 다름없고 공정하지 못한 가격에 판매하는 것이라는 것이다. 공정하지 못한 가격은 폭리로 이어지고 비도덕적이며 적발하여 규율해야 할 대상으로 여겨진다. 그렇다면 공정한 가격과 그렇지 못한 가격을 구분할 수 있는가? 흉년에 굶어 죽는 사람에게 이윤을 붙여 곡물을 파는 상인과 희귀한 골동품을 매니아에게 이윤을 붙여 파는 상인은 감성적으로 분명하게 구분할 수 있다. 그런데 이것들은 상황은 다르지만 원리는 동일하며, 이러한 극단적인 예들의 사이에 현실이 있다. 공정가격의 입장에서 보면 이윤은 부정한 것이다. 하지만 이 논리를 연장시키면 이윤을 내는 기업은 사회에 기여하기 보다는 부도덕한 집단이 되고 만다. 이윤을 내는 기업은 정당한 임금을 지불하지 않고 부도덕한 가격을 요구하는 집단이 되고, 강자인 기업에 대한 약자인 노동자와 서민을 위한 비시장적 규율을 기대하지 않을 수 없다. 현대 사회에서 이윤을 내는 기업을 아무도 욕하지 않듯이 공정가격이란 시장원리와는 관계가 없는 과거 전통사회의 심리와 맞닿아 있는 것이다.

3. 가치중립적 사회운용 방법으로서의 시장원리

시장원리란 경제생활을 운영하는데 있어서 시장의 작동원리를 의미하지 그 자체가  약육강식이나 불공정한 가격과 같은 주관적이고 대립적인 이념을 내포한 개념은 아니다. 근본적인 이념의 차이는 시장원리가 현재 사회를 운용하는데 얼마나 중요한 틀인가에 대한 신념의 차이에서 나온다.

개인의 삶이나 국가의 경제운용에 있어서 희소한 자원을 가장 필요한 곳에 적절하게 배분하는 것이 바람직하다. 즉, 생활을 유지하기 필요한 물자를 생산하는데 있어서 누가, 어떤 물자를, 어떤 방식으로, 누구를 위하여 생산할 것인지를 결정해야 한다. 결정을 하는데 있어서 그 목적 상 정치, 사회, 경제적 측면으로 나누어 생각할 수 있는데, 어떤 것이 우선시 되는가는 그 사회가 처한 상황에 따라 달라진다. 예를 들어 전쟁 중인 국가에서는 다른 무엇보다도 전쟁에서 승리하여 정치적 지배력을 구축한다는 정치적 목적이 우선시 되고, 인종․지역․계층적 사회의 갈등이 첨예한 사회에서는 사회갈등 치유라는 사회적 목적이 우선시 된다. 빈곤과 실업의 문제에 당면하여서는 개인의 삶의 편의와 근로 기회를 높이는 경제적 목적이 우선시 될 것이다. 물론 이러한 정치․사회․경제적 목적이 명확히 구분되는 것은 아니지만 상황에 따라 특정 목적이 우선시 될 수도 있을 것이고, 이것은 그 사회의 정치적 합의에 의하여 결정될 것이다. 이것은 앞에서 희소한 자원을 필요한 곳에 배분한다고 할 때 그 ‘필요한 곳’에 대하여 사회 구성원의 의견이 각각 다르기 때문에 사회를 지배하는 세력에 의해 그 필요한 곳이 합의되어야 함을 의미한다.

물론 이러한 합의가 과거에는 민주적 합의가 아니고 위로부터의 강제된 동의일 수도 있을 것이다.

이렇게 정치․사회․경제적 목적 하에서 사회적 합의에 의하여 자원배분이 필요한 곳이 결정되더라도 이러한 배분을 하는데 있어서 어떤 방식으로 할 것인가에 있어서, 크게는 정부와 시장으로 나눌 수 있다. 시장의 방식은 다수의 자발적인 거래에 의하여 자원배분이 되는 것이며, 거래는 수요와 공급에 의하여 결정된 가격신호에 따라 조정된다. 그런데 시장의 방식은 각 개인의 행동유인에 작용하므로 이러한 개인의 행동이 총체적으로 어떠한 결과로 나타날 지 예측하기 힘들다. 따라서 사회 전체적인 목적을 효과적으로 추구하기 위해서는 정부의 역할을 필요로 한다. 정부는 이상적으로 작동할 때 사회적으로 합의된 목적을 위하여 직접적으로 계획하고 통제함으로서 목적달성에 효과적일 수도 있다. 그리고 시장의 방식은 개인의 발의를 존중하는 개인주의적인 측면이 강하지만, 모든 개인이 아니라 시장에서 지불할 능력이 있는 개인이라는 점에서 민주주의와는 차이가 있다. 하지만 정부의 방식은 개인보다는 국가 전체의 목적을 우선시하므로 집합주의적 측면이 강하고, 이상적으로 민주주의 국가에서는 조건에 관계없이 한 사람 한사람이 정부의 작동에 동일한 영향력을 미칠 수 있다.

따라서 정치․사회적 목적의 달성에는 정부의 방식이, 경제적 목적의 달성에는 시장의 방식이 대응하는 것처럼 보이지만 반드시 그러한 것은 아니다. 예를 들어 남북협력사업의 경우 정치적 목적이 강하지만 이를 위한 사업의 방식은 시장의 작동에 맡길 수도 있듯이 정치․사회적 목적이 시장기제를 이용하지 않을 이유가 없다. 나아가 정치․사회․경제의 명확한 경계가 없고 상호영향을 주는 것이 일상적인 것이므로 이러한 목적과 수단에 대한 짝짓기는 의미가 없다. 하지만 여전히 정책의 수립과 집행에 있어서 이러한 짝짓기에 대한 잘못된 관행이 있다. 즉 어떤 목적을 수립하면 자동적으로 어떠한 수단이 따라오는 것으로 이해하는 경제․사회의 상투적인 운용방식이 그것이다. 하지만 이것보다는 특정 목적을 달성하는데 있어서 가장 효과적이고 효율적이며 지속적인 해결책을 가지고 올 수 있는 수단을 찾는 것이 중요하다.

종합하면 한 사회를 지탱하는 자원을 배분하는 데 정치적․사회적․경제적 측면의 다면적인 목적이 있고, 이러한 자원을 배분하는 방식에는 시장적․정부적 방식이 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 여러 목적의 경계가 모호하듯이 자원을 배분하는 방식에 있어서도 시장과 정부가 대립적으로 작동하는 것이 아니라 혼합되어 있고, 그 작동방식도 시대나 국가에 따라 다양한 차이를 보이고 있다. 과거 20세기 초반에는 시장과 정부를 대립적으로 보고 시장경제와 계획경제로 이분법적으로 나누어 본 적이 있다. 짧은 기간 동안 자유방임적인 시장경제나 엄격한 계획경제가 작동하였을지 모르나 실제로 시장과 정부는 공진화하여 왔다. 시장의 발전에 맞추어 상응하는 정부의 발전이 있어왔는데, 이것은 시장이 가장 발전한 국가가 가장 발전한 정부가 있는 국가인데서 잘 알 수 있다.

이렇게 볼 때 시장원리란 한 사회를 운용함에 있어서 경제적 목적을 위하여 모든 것을 시장에 맡기자는 일방주의가 아니라는 것은 분명히 할 수 있다.  시장원리란  단순히 자원배분에 있어서 시장이 작동하는 원리를 의미한다. 시장원리는 경쟁 시장에서 수요와 공급에 따라 자원이 배분되는 원리를 일컫는다. 나아가 이러한 시장원리가 잘 작동하면, 즉 수요와 공급의 자유로운 경쟁에 의하여 결정된 가격에 따라 개인이 자발적으로 매매를 결정하면, 그 물건을  대체로 잘 생산할 수 있는 사람이 만든 물건을 대체로 매우 필요한 사람에게 배분된다. 이러한 시장 작동의 원리를 아담 스미스는 보이지 않는 손이라고 하였으며 다음과 같이 설명하였다.

“ 시장에 나오는 상품량이 유효수요보다 적다면, … 사람들은  모두가 그들이 원하는 양을 공급받을 수는 없다. [그 물건을 간절히 원하는] 약간의 사람들은 그 상품을 포기하기 보다는 좀 더 높게 지불하려고 할 것이다. 곧 그들 사이에 경쟁이 시작될 것이고, … [ 가격은 상승할 것이다. 마찬가지로] 시장에 나오는 양이 유효수요를 초과한다면, 상품은 … 사람들에게 모두 판매될 수 없다.  일부는 보다 적게 지불하려고 하는 사람들에게 판매되어야 하며, 그들이 지불하는 낮은 가격이 상품 전체의 가격을 인하시킬 수 밖에 없다. … [따라서 시장에서의 경쟁과 함께 가격 조정으로] 시장에 나오는 상품량은 자연히 유효수요에 적응한다. 왜냐하면 그 양이 결코 유효수요를 초과해서는 안 된다는 것은 시장에 출하하는데 [공급자들의] 이익이 되기 때문이며, 그 공급량이 결코 유효수요보다 적어서는 안 된다는 것은 여타 사람들 모두의 이익이 되기 때문이다.”

스미스, 『국부론』, 제 7장 상품의 자연가격과 시장가격. 괄호 안은 필자가 삽입.

상품의 수요는 구매자가 지불하려는 욕구의 정도, 상품의 공급은 판매자가 지불받고자 하는 욕구를 의미하므로, 판매자와 구매자의 상충된 욕구가 경쟁에 의하여 정해지는 가격에 의하여 조정된다. 그 가격 하에서 자발적인 거래로 나타나므로 이 가격을 구매자나 판매자 할 것 없이 수긍한 가격, 현대 경제학에서는 균형가격이라고 한다. 스미스는 이것을 시장가격이 자연가격에 일치하는 경향이라고 보았는데, 균형가격을 자연가격이라고 한 것은 이것이 소수의 인위적인 의도나 힘에 의하지 않은 다수의 행위에 의하여 자연스럽게 형성되는 가격이고, 이 가격수준 하에서 상품이 모자라지도 넘치지도 않으며, 생산자가 그 사회가 줄 수 있는 평균적인 임금․이윤․지대를 받을 수 있다고 보았기 때문으로 생각된다.

이렇게 시장의 가격은 수요와 공급에 의하여 결정될 뿐이지 그 가격 자체가 공정한지 아닌지를 의미하지 않는다. 오히려 이러한 수요와 공급의 자유로운 조정을 막는 배타적 특권에 의한 독점적 시장지배력이 불공정한 거래를 낳고 사회가 허용하는 수준 이상에서의 수익으로 나타난다. 따라서 시장원리에 따라 시장이 바람직한 결과를 낳기 위해서는 먼저 강제되지 않는 개인의 자유로운 선택이 허용되어야 하고, 다음으로는 시장에 대한 자유로운 진입과 탈퇴가 가능해야 한다. 이와 함께 시장의 가격이 소수에 의해 일방적으로 정해지지 않도록 해야 하며, 정보를 가진 쪽이 가지지 않는 쪽을 속이지 못하도록 해야 한다.

이러한 시장원리가 잘 작동하기 위한 조건은 모든 사회에 자연스럽게 존재하는 것은 아니다. 이 조건은 시장원리에 대한 사회구성원의 합의를 바탕으로 가꾸어져야 하는 제도이다. 앞에서 언급한 약육강식의 상황에서는 시장원리가 작동할 수 없다. 왜냐하면 시장원리는 타인의 권리를 인정하는 자발적인 합의에 의한 거래에 기초하기 때문이다. 사실 서구에 있어서도 자유로운 시민사회가 형성된 것이 오래되지 않은 것에서 알 수 있듯이 자유로운 선택이 가능한 사회는 현재에도 여전히 많은 것은 아니다. 과거 세습적인 정치권력에 의한 특권은 사라졌지만 여전히 정치권력과 이해집단은 자유로운 진입과 탈퇴를 막고 인위적인 수익을 추구하는 지대추구행위를 기회가 있을 때마다 시도한다. 나아가 산업사회의 발전과 함께 생산이 규모화되고 경제력이 집중됨에 따라 특정 산업에서는 소수의 기업이 시장의 가격을 지배할 수도 있다. 또한 생산구조와 조직이 복잡해지고 익명화됨에 따라 거래에서 타인을 속이기도 더욱 쉬워진다. 이렇게 본다면 시장원리가 작동할 수 있는 여지는 매우 좁은 듯이 보이며, 시장원리가 과연 현실적으로 과연 작동하는가에 의구심을 품을 수도 있다. 나아가 이러한 시장원리가 부자와 강자가 가진 기득권에 대해 정당성을 주는 원리로만 생각될 수도 있다. 하지만 여기서 오해하지 말아야 할 것은 문제가 되는 것은 시장원리 자체가 아니라 시장원리가 잘 작동하지 못하게 하는 부적절한 조건이며 이러한 조건을 조성함으로서 비시장적 특혜를 보려는 권력의 형성이라고 해야 할 것이다.

시장원리의 작동을 막는 여러 가지 문제가 있음에도 불구하고 지난 삼백여년 동안 인류의 삶은 시장의 확산을 통하여 과거에 비하여 비약적인 발전이 있어왔음을 부인할 수는 없다. 공간적으로 시장의 거래는 지구상의 넓은 지역으로 확산되어 갔으며, 거래되는 재화나 용역 등 대상의 범위도 크게 심화되었다. 이러한 인류의 삶을 향상시킨 것에는 과학, 기술, 교육, 정치, 문화, 보건 등 다양한 요인이 있겠지만 이러한 것을 가능하게 한 것은 시장경제의 확대에 의한 생산성의 향상에 있다. 이는 남북한의 현재나 전세계 질서의 재편에서 보다시피 계획보다는 시장의 방식을 활용한 국가에서 경제적 삶의 질이 향상된 데서 잘 알 수 있다. 즉, 시장원리가 작동하는 조건이 현실적으로 충족되기는 쉬운 일이 아니지만, 그래도 시장원리의 작동에 경제운영을 맡긴 국가에서 경제발전이 빨랐고 이에 따라 삶의 질의 향상이 있었다.

4. 시장원리가 바람직한 선택을 가지고 오는 이유

그렇다면 시장원리가 경제발전을 통하여 그 사회의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 이유는 무엇인가? 시장원리는 주어진 조건 하에서 최선의 의사결정을  유인하기 때문이다. 이것이 사실이라면 단순히 경제적 목적 외에도 정치적․사회적 목적을 위한 국가경영에도 시장원리를 적용하는 것이 바람직할 수 있으며, 이것이 기능할 수 있는 조건을 만들어 가는 것이 국가적으로 바람직할 것이다.

앞에서 언급한 바대로 경쟁적인 시장에서 자유로운 거래를 허용하면 각자 시장에서의 가격신호에 따라 자신의 행동을 선택하고 그러한 선택이 바람직한 결과를 가지고 올 수 있다. 이러한 결과는 무엇보다도 각 개인으로서는 자기의 것에 대한 명확한 인식 아래 (소유권), 선택에는 희생이 따르기 때문에 (예산제약), 모두가 신중한 선택 (바람직한 유인구조)을 하기 때문이다. 나아가 사회 전체적으로는 이러한 개인의 행동이 시장의 경쟁 하에서 더 나은 선택을 위한 노력을 경주하도록 유인되기 때문이다. 이러한 각 개인의 노력이 경제 전체적인 발전으로 이어지며, 이러한 경제 전체의 발전이 사회구성원의 대부분에게 향유되도록 정치․경제․사회적으로 안정(안정적 소득분배, 경기안정, 재정의 건전성, 물가안정 등)되어 있다면 이러한 발전은 모든 개인이 바라는 것과 일치하기 때문에 지속된다.

이렇게 볼 때 시장원리가 작동하는 것은 시장이 다른 무엇보다도 개인이나 사회의 발전을 위한 유인을 주기 때문이다. 즉 시장과정이 가지고 있는 보상과 징벌의 속성이 발전의 엔진으로 작용하기 때문이다. 이것은 기본적으로 각자 자기의 것, 즉 사적 소유권에 대한 명확한 인식이 있어야 가능하다. 이러한 사적인 소유권 하에서 공정한 거래를 통한 자기발전과 신중한 선택을 개인이 추구하게 하는 유인구조가 시장경제에 있다는 것인데, 시장에서는 팔 수 있는 물건을 만들어야 하고 팔지 않으면 필요한 것을 살 수 없다는 예산제약이 그것이다. 결론적으로 시장원리 작동의 엔진은 사적인 소유권과 예산제약 하에서의 경쟁에 의한 유인구조이다.

5. 인간본성에 기초한 유인으로서의 개인적 이해관계

시장원리의 작동 기제로서의 유인구조는 그 자체가 시장원리에 대한 거부감으로 나타나기 쉽다. 이것은 인간이 가진 삶을 초월하는 이상과 종교적 열정, 자기를 희생하는 고귀한 이타심, 사회와 국가를 생각하는 대승적 열정과 명예를 무시하고 경제적 이해관계 속에서의 수지타산만을 생각하는 이기적인 인간만을 고려하는 것처럼 보인다. 나아가 인간의 행동을 빵 한 조각에 의하여 좌우되는 물욕성으로 재단하는 것처럼 보인다. 따라서 시장원리를 믿지 않는 자는 경제적 이해관계를 다른 고귀한 것, 예를 들면 도덕심이나 자존심으로 대체할 수 있고 이러한 고상한 목적이 인간의 행동을 조종하면 더 바람직한 사회가 될 것이라고 본다. 나아가 이렇게 경제적 이해관계에 의하여 행위를 결정하는 경제적 인간상은 보편적인 인간상도 아닌 자본주의 시장경제가 만들어낸 비본래적 인간상이라고 비판한다.

사실 인간 행동의 동기는 다양하다.  다양한 동기는 상황에 따라 다르게 작용한다. 이러한 여러 동기 중에서 무엇이 중요한가에 대한 관점의 차이는 있겠지만 시장원리를 믿는 자는 경제적 이해관계가 사회를 운용하는데 가장 중요한 유인이라고 본다. 모든 사람이 잘 사는 것을 원한다는데 동의하지 않는 사람은 없을 것이다. 잘 사는 것에 대한 정의를 하기는 힘드나 정치적으로 자유롭고, 경제적으로 풍요로우며, 사회에서 인정받으며, 위험에서 벗어나 안정적인 삶을 사는 것이 잘 사는 것이라고 할 수 있을 것이다. 따라서 다른 모든 조건이 동일할 때 가난한 것보다는 부유한 것을 원하고 고통보다는 행복을 원하는 것이 인간의 본성이라고 할 때 이를 거부하기는 힘들 것 같다. 따라서 경제적 이해관계는 인간의 본성에 호소하는 중요한 유인 중의 하나이다.

사실 경제적 이해관계가 종교나 도덕을 통하여 죄악시되어 온 것은 인간의 본성에 기초하고 있는 너무나 강력한 유인이기 때문일지도 모른다. 종교나 도덕에 의하여 가장 억제된 인간의 욕망은 색욕이라고 생각되는데, 이 색욕은 인류가 하나의 종으로서 종족 보존의 핵심 역할을 하는 인간이 피하기 가장 힘든 동물적 본능이다. 색욕 다음으로 경계의 대상이 된 것이 금전이나 재물에 대한 소유욕일 것이고, 다음으로 권력욕이나 명예욕 등을 들 수 있을 것이다. 이렇게 볼 때 인간이 본성적으로 피하기 가장 힘든 욕망이 도덕이나 종교에 의하여 억압된 것이며, 이렇게 볼 때 경제적 유인은 정치적․사회적 유인에 비하여 인간의 본성에 더 긴밀히 연결되어 있는 것으로 보인다.

과거에는 이러한 인간의 본성에 대한 억제를 통하여 인간의 고귀함을 구축하려고 노력하였지만, 현재는 이러한 인간의 본성을 이해하고자 한다. 이러한 인간행위의 유인을 단계적으로 설명한 것이 매슬로(Abraham Maslow)의 욕구위계설이다. 매슬로는 인간의 욕구를 생리적 욕구-안전에 대한 욕구-소속하고 싶은 욕구-존중받고 싶은 욕구-자아실현 욕구 등 5 단계로 나누고 가장 기본적인 욕구는 생리적 욕구이며, 이것을 충족시킨 다음에 개인적 안전, 일정한 일자리 같은 안전 욕구 쪽으로 나아갈 수 있으며, 이를 기반으로 가족, 공동체에 대한 소속 욕구, 존중욕구, 자아실현 욕구 등 더 높은 단계의 욕구로 나아간다고 하였다. 이때 경제적 이해관계는 생리적 욕구와 안전 욕구와 가장 밀접한 관계가 있을 것이며, 현대 사회에서는 소속 욕구와 존중 욕구까지 영향을 미칠 것으로 보인다. 이렇게 경제적 유인은 최상의 자아실현욕구나 존중욕구와는 거리가 멀다. 하지만 아이러니컬하게도 경제적 이해관계는 문명화된 사회에서 영향력 있는 유인이 되기 쉽다. 사실 자아실현이나 존중욕구는 개인마다 차이가 많고 다양한 형태로 나타나고, 특히 문명화된 선진 사회에서는 획일적이지 않다. 종교나 도덕이 사회운영의 틀이 되는 사회에서는 그 사회를 지배하는 특정 신념에 의하여 개인의 행위가 강제될 수 있었다. 하지만 현재의 민주화되고 자유를 허용하는 사회에서는 자아실현은 개인적으로 다양한 방식으로 나타나며, 이러한 개인적 잣대가 사회운영의 틀이 되기 힘들다. 하지만 경제적 이해관계에 영향을 받기 쉬운 생리적, 안전, 소속 욕구는 모든 개인의 삶에 일반적으로 유사한 영향을 미친다. 또한 정치적 자유와 안정적 삶이 보장된 곳에서는 경제적 이해관계가 더욱 부각된다. 이것은 특히 경제적 목적을 필요로 하는 선택행위에서는 더욱 두드러진다.

그럼에도 불구하고 지난 수천년 동안 경제적 이해관계는 대체로 억압되어 왔으며, 대신 종교, 도덕, 정치, 관습, 전통이 인간행동을 규정하여 왔다고 할 수 있다. 이러한 경제적 유인이 금기시되기 보다는 경제운용의 원리로서 사회적으로 받아들여 진 것은 오래지 않았다. 여전히 개인적으로는 경제적 유인에 대한 도덕적 평가를 내리는 사람들이 많다. 대표적으로 경제적 이해관계를 이기심과 동일하다고 보는 것이다. 경제적 유인을 전체를 생각하지 않고 자신만을 고려하는 이기심에 기초한 것이라고 평가하고, 원래 인간은 이기적인 동물이 아니고 사회적 동물로서 전체의 일부로서 살아왔는데, 시장경제의 확산과 함께 이러한 이기심이 인간의 본성으로 생각되게 되었다는 비판이 그것이다.

하지만 이러한 비판은 스미스의 사상을 오해한 것로 생각된다. 스미스는 『국부론』에서 이기적이라고 해석되는 ‘selfish’라는 단어를 3번 사용했는데, 모두 좋지 못한 인간의 성향으로 보고 있다. 하지만 유인으로서의 이기심으로 오인되는 단어는 self-interest와 self-love이다. 이것은 자기애, 자리심(自利心)으로 해석 할 수 있을 것이다. 이러한 자기애나 자리심은 인간이 피할 수 없는 존재의 상황적 특징으로 이해된다.

self-love는 1편 2장에서 2번, self-interest는 5편 1장에서 1번 사용되고 있다. 이것이 인간 행위의 강력한 동기로 작용한다는 것은 다음 문장에 나타난다. “In the church of Rome the industry and zeal of the inferior clergy are kept more alive by the powerful motive of self-interest, than perhaps in any established protestant church.”

스미스의 『도덕감정론』에는 다음과 같은 예를 들고 있다. 스미스는 중국에서 큰 지진이 나서 수많은 주민이 몰살당했을 때 유럽의 인도주의자가 어떻게 행동할 것인가를 상정한다. 그 인도주의자는 불행한 민족의 위운에 대해 비애감과 함께 인생의 무상함과 일상사의 허망함에 대하여 우울한 성찰을 하고, 나아가 이 재난이 전 세계에 미치는 영향을 고려한다. 하지만 그리고 나면 그는 마음의 평정을 되찾고 잠자리에 들 것이라고 한다. 그런데 만약 그가 내일 그의 새끼손가락을 잃어야 한다면 그는 평온히 잠들 수 있을 것인가? 스미스는 인간의 속성상 그는 밤새 잠을 이루지 못할 것이라고 본다.

스미스, 『도덕감정론』, 제3부 제3장.

이러한 인간의 성향을 비열하고 야비하고 이기적이며 위선적이라고 비난할 수도 있겠지만 이것은 인간의 자연적 성향으로 피할 수 없는 상황이라고 스미스는 생각한다. 사람은 결국 자기 자신에 대하여 관심을 갖도록 되어 있는 것이며 자신을 돌보는 데 가장 뛰어날 수밖에 없는데, 자신의 고통과 기쁨의 감각은 직접적이고, 타인의 그것에 대한 감각은 간접적이기 때문이다. 즉 자신의 감각은 실체적이며 직접적이고 타인에 대한 감각은 공감에 의한 간접적 그림자와 같기 때문이다. 따라서 자연적으로 인간은 자기--가족--친구--이웃--국가---세계 순으로 애정을 갖지 않을 수 없다는 것이다. 이렇게 보았을 때 스미스가 인간행동의 유인으로 본 자애심이나 자리심, 나아가 이기심이라는 것은 인간 존재의 상황에 의하여 피할 수 없는 본성으로 이해해야 한다.

스미스, 『도덕감정론』, 제 6부 제2편 제 1장, 자연이 각 개인에 대하여 우리의 주의와 관심을 기울이도록 권장하는 순서에 관하여.

하지만 스미스는 이러한 자기중심주의가 모든 것은 아니고 역지사지(易地思之)의 동감의 원리에 의하여 인간은 자기에서 시작하여 가족--친구--이웃- 국가로 이어지는 도덕감정이 본성적으로 나타나게 되는데, 이러한 도덕감정은 절대적이기 보다는 환경과 상황에 의하여 영향을 받을 수 있으며, 사회나 인간 마다 차이가 날 수 있음을 보이고 있다. 따라서 자기애에 기반을 둔 타인에 대한 배려와 공정한 경쟁과 거래가 이루어진다면 시장에서의 경제적 유인은 개인뿐만 아니라 사회 전체를 이롭게 하는 강력한 유인기제가 될 수 있다. 즉, 자기애나 경제적 이해관계가 억제되어야 할 순수도덕주의자의 입장에서 본 비도덕적 성향이 아니라 인간이 피할 수 없는 본성이라면 이러한 본성을 사회전체에 이롭도록 하는 것이 필요하다는 것이다. 이것을 가능하게 하는 것이 바로 시장원리이다.

6. 경제운용 질서로서의 시장원리

우리는 앞에서 개인의 경제적 이해관계가 인간본성에 기초하고 있어  인간의 행동을 변화시키는 강력한 동기가 될 수 있음을 보였다. 그런데 이러한 개인적 이해관계가 사회질서로서 성립되기 위해서는 이것의 작동이 사회전체에 이롭고 바람직하다고 사회의 구성원이 인정해야만 한다. 오래 전부터 경제적 이해관계가 강력한 유인으로 작용하고 이것이 사회 구성원 전체에 이익이 될 수 있을 것이라는 것은 동서양을 막론하고 알려진 사실이었지만, 이러한 유인이 가지고 변화를 받아들일 사회의 틀이 형성되는데는 오랜 시간이 필요했다. 사마천이 지은 『사기』의 화식열전(貨殖列傳)에는 다음과 같은 구절이 있다.

『사기』의 69권 ‘화식열전’.

"농민들이 먹을 것을 생산하고, 어부나 사냥꾼이 물품을 생산하고, 기술자들은 이것으로 물건을 만들며, 상인들은 이를 유통시킨다. 이러한 일들이 정령(政令)이나 교화, 징발에 의한 것이거나 혹은 약속에 따라서 하는 것들이겠는가? 사람은 각자 자기 자신의 능력에 맞추어 그 힘을 다해서 원하는 것을 손에 넣는 것이다. 때문에 물건 값이 싼 것은 장차 비싸질 징조이며, 값이 비싼 것은 싸질 징조이다. 사람마다 자신의 일에 힘쓰고 각자의 일을 즐거워하면, 이는 마치 물이 낮은 곳으로 흐르는 것과 같아 밤낮 멈추는 때가 없다. 부르지 않아도 스스로 몰려들고 억지로 구하지 않아도 백성들은 물품을 만들어 낸다. 이 어찌 도(道)에 부합되는 것이 아니며, 자연스러움의 증명이 아니겠는가?“

이 구절은 스미스의 『국부론』의 유명한 다음 구절을 연상케 한다.

스미스, 『국부론』, 제 1편 제 2장.

“우리가 식사할 수 있는 것은 정육점주인 양조장주인 빵집주인의 자비에 의한 것이 아니라 자기 자신의 이익에 대한 그들의 관심 때문이다. 우리는 그들의 인간성에 호소하지 않고 그들의 자애심에 호소하며, 그들에게 우리 자신의 필요를 이야기하지 않고 그들의 이익을 이야기한다. 거지 이외에는 아무도 동료의 자비에 전적으로 의지하려고 하지 않는다. 거지조차도 자비에 전적으로 의지하지 않는다. 부자의 자선은 사실상 거지에게 생활필수품 전부를 공급한다. 그러나 이 방법은 거지가 필요로 하는 생활필수품 모두를 궁극적으로 공급해 주긴 하지만, 그 방법은 거지가 필요로 할 때마다 필요한 것을 주지도 않으며 줄 수도 없다. 그때 그때 필요한 것의 대부분은 교섭, 교환, 구매 등 다른 사람들과 같은 방법으로 조달된다.”

농민이나 어부나 사냥꾼이 물품을 생산하고 우리가 식사할 수 있는 것은 모두 각자 자신의 이익을 위해서 노력하기 때문으로 개인의 이익을 위한 노력이 결국에는 서로에게 이익이 될 수 있다는 것이다. 이것은 물이 낮은 곳으로 흘러들어가듯이 인간의 본성에 따라 두면 각 개인의 노력이 생산적인 방향으로 흘러가게 된다는 것이다. 이것은 사람이 각자 자기 자신의 능력에 맞추어 그 힘을 다해서 원하는 것을 손에 넣고자 하기 때문이다. 따라서 자신이 필요한 것을 스스로 교환을 통하여 조달할 수 있도록 그대로 두면 되지, 정령(政令)이나 교화, 징발, 약속 등을 두어 구속할 필요도 없을 것이며, 부자의 이타심에 기댈 필요도 없다는 것이다.

이렇게 개인적인 이해관계가 공공선이 될 수 있다는 것은 사마천의 『사기』에서 보다시피 동양사상에서도 오래전에 감지될 수 있었으나, 이것이 사회를 운용하는 질서로서 활용될 수 있다는 사상은 서구에서 르네상스 이후 인간의 본성에 대한 이해에 바탕을 둔 사회질서의 모색과 함께 나타났다. 이전의 사회에서는 인간의 본성을 거슬러 올라가는 이상적인 영웅의 행위가 사회운영에 중요한 역할을 하였다. 서양의 경우 중세시대까지 사회를 지배한 기독교적 사상은 신국건설을 목표로 한 기독교적 윤리를 사회에 강요하였다. 이후 신정(神政)의 분리가 진행되며 중세시대에는 기사도정신과 같은 명예와 권력욕이 사회를 지배했다. 하지만 이러한 귀족과 영주가 지배한 전통적인 사회가 봉건제의 붕괴와 함께 세습적인 복종관계에 얽매인 사회질서에서 거래와 교역에 기반한 사회질서로 나아갔다. 이러한 사회질서 하에서 개인의 욕망이 공공의 복리에 기여할 수도 있다는 사상이 점차 싹트기 시작했다.

신이 중심이 되는 사회의 종교적 이상에서 볼 때 인간의 모든 욕망은 최대한 억제되어야 한다. 하지만 신이 중심이 되는 사회에서 인간이 중심이 되고  이상보다는 현실이 문제가 되는 사회에서는 인간의 본성을 경시한 강제는 사회를 유지하기 힘들다는 것이 모든 인본주의자의 결론이었다. 몽테스키외는 『법의 정신』에서 웃음거리가 된 명예욕은 비록 자신의 명예에 대한 욕망이지만 명예욕이 있는 자가 없는 자보다 공공의 복리에 기여하기 쉽다고 보았으며, 홉스는 『리바어던』에서 인간이 가진 욕망을 억압하는 것은 문제를 해결하기 보다는 문제를 회피하는 것이라고 보았다. 만데빌레(Bernard Mandeville)는 1705년에 사악과 공익이라는 부제가 달린 『꿀벌의 우화』라는 책에서 부정행위나 사치나 낭비가 개인적으로는 죄악이 될 수 있지만 사회 전체적으로는 번영의 동기가 될 수 있다고 주장했고 이 책은 출판되자마자 세상을 떠들썩하게 만들었다. 하지만 이러한 인간본성을 잘 활용하면 사회의 번영을 가지고 올 것이라는 사상은 만데빌레의 냉소적인 글에서 더욱 더 발전하여 정치․경제․사회 문제를 다루는데 있어서 인간의 본성에 대한 이해가 중요하다는 교훈으로 발전했다. 이와 함께 18세기가 되면 과거 억제되어야 하고 비천하다고 여겨졌던 인간의 욕망을 있는 그대로 인정하고 대신 인간의 욕망이 사회전체의 복리로 연결될 수 있게 하는 조건이 무엇인지를 찾게 되었고, 인간의 욕망이 잘 교화될 경우 인간의 욕망은 사회발전의 원동력이 될 것이라는 낙관적인 전망도 나오게 된다.

허쉬만, 『열정과 이해관계: 고전적 자본주의 옹호론』.

이러한 개인의 욕망에 대한 이해는 영국의 경험주의적 전통이 앞장섰다. 흄 등 영국의 경험주의 철학에서는 인간의 감각에 기반한 경험을 중시하였는데, 즉 고통보다는 쾌락, 불쾌보다는 유쾌, 불행보다는 행복을 좋아한다는 인간의 감각적 존재양식의 인정에서 철학적 사고를 출발하였다. 이러한 사상적 기반은 바로 개인적 욕망을 인정하고, 이러한 욕망이 적절한 행위로 나타나는 규율이 어떻게 형성되는가로 이어졌다.

잘 알려진 바대로 로크는 개인의 사적인 소유권이 천부적이라고 주장하였고 자기의 것을 소유할 수 있는 개인은 열심히 일하고 신중해지고 합리적이 된다는 것을 알았다. 과거 모든 것을 다 가진 왕이나 영주는 예측하기 힘든 비합리적인 열정이나 감정에 의하여 전쟁을 일으켰지만, 사업을 하는 개인은 평화롭고 예측할 수 있는 일상을 원한다고 보았다.

나아가 이러한 개인의 이익추구가 경제를 운영하는 영향력이 커짐에 따라 왕이나 국가의 전횡을 막음으로서 정치질서도 개선될 수 있었다. 대표적인 예가 환어음의 발전과 함께 자본의 국제적 이동이 한 국가의 파괴적 행위를 억제한 것이다. 이와 함께 사람들은 국가에 의한 일방적인 영향보다는 자신의 처지를 개선하고자 하는 다수의 개인이 여러 업종과 산업에서 서로 견제하고 균형을 잡아가는 것이 자연질서와 부합한다고 보았다. 따라서 정치력이든 경제력이든 특정 소수 집단에 의하여 지배되는 것은 개인의 창달을 억제하므로 바람직하지 않다고 보았다. 이는 바로 경제적으로는 자유 경쟁적 시장원리와 정치적으로는 권력분립에 기반한 민주주의 원리로 나타났다.

이렇게 현대를 이끌어가는 시장원리와 민주주의라는 두 가지 기제는 사상적으로는 인간의 본성에 기초한 개인의 이해관계를 사회운영 질서로 만들고자 한 사상적 노력 위에서 발전되어 왔다고 볼 수 있다. 이 두 가지 기제는 특정한 소수의 명령이나 강제에 의하지 않고 사회적으로 합의된 규칙 하에서 개인의 자발적인 선택에 따라 의사결정이 이루어질 때 가장 잘 작동한다. 그러나 이 두 가지 기제의 작동 과정은 외형적으로 볼 때 소란스럽고 혼란스럽게 보이기도 한다. 왜냐하면 특히 시장질서는 무수히 많은 개인이 서로 다른 목적을 추구하는 과정에서 생긴 질서로서 단편적으로나 단기적으로 예상하지 못한 혼란을 수반하기 때문이다. 하지만 이러한 외형적인 혼란에 대응하여 시장에 대한 간섭과 인위적 목적의 부과는 시장에서 형성되는 자생적 질서를 파괴하며 또 다른 인위적 간섭을 초래하고 이는 결국 개인의 창의를 억제하게 된다.

시장적 질서는 무수한 시장참여자의 자발적인 조정에 의하여 형성되고 인위적으로 창출된 것이 아니라 역사적으로 진화되어 왔다는 점에서 하이에크는 자생적 질서(Spontaneous order)라고 명명하였다. 하지만 자생적이라는 말과 자연적이라는 말은 구별해야 하는데 시장적 질서는 자생적이지만 사회적 약속을 수반하기 때문에 자연적이라고 할 수는 없다.

따라서 이러한 시장원리가 잘 작동하기 위해서는 시장이 가지고 오는 자생적인 질서에 대한 믿음이 형성되고 이를 지지하는 사회적 합의가 이루어져야 한다. 왜냐하면 인간의 행위는 목적을 형성하거나 수단을 채택하는데 있어서 그 모든 것이 행위의 규범에 의하여 결정되고 그 규범은 사회가 추구하는 가치에 의하여 지지된다. 따라서 개인의 이해관계가 사회의 복리로 승화될 수 있는 시장원리가 가지고 오는 자생적인 질서에 대하여 사회가 가치와 믿음을 부여하는 것이 중요하다. 특히 인간의 삶은 서로 긴밀하게 연결되어 있음으로 시장원리의 완전한 작동을 위해서는 모든 경제생활에서의 수용이 필요하다. 예를 들면 한 산업이 다른 산업에 서로 연결되어 있어 한 산업에서의 장애는 다른 산업에서의 장애로 나타난다. 또한 고용시장-생산물 시장-자본시장은  서로 연결되어 있다. 마찬가지로 하나의 제도는 다른 제도와 서로 보완적으로 작용한다. 따라서 시장원리가 잘 작동하기 위해서는 사회전반에서 시장기제에 대한 수용이 필요하고 이 가운데 시장의 작동에 막힘이 없어야 자원배분이 물 흐르듯 될 수 있는 것이다. 이것이 바로 이미 오래 전에 시장원리의 작동과정에 대한 이해가 있었지만 결국 18세기 이후 서양에서 시장원리가 하나의 사회질서로 받아들여졌고, 이것이 서구의 발전을 가지고 온 기초가 된 이유이다. 이러한 서구의 발전은 스미스가 생각한 다음과 같은 사회질서로서의 시장원리의 작동 조건의 확충으로 이해될 것 같다.

스미스, 『국부론』, 4편 9장.

“특정한 제한정책을 실시함으로써 의도적으로 일정량의 자본을 이 부분으로 끌어내려는 어떠한 학설도 실제로는 그것이 의도하는 큰 목적을 파괴시키게 된다. 그것은 참된 풍요․번영을 향한 그 사회의 진보를 촉진시키기는 커녕 오히려 저지하며, 또한 사회의 토지․노동의 연간생산물의 진정한 가치를 증대시키기는커녕 오히려 감소시킬 뿐이다. 그러므로 특혜를 주거나 제한을 가하는 모든 제도가 완전히 철폐되면, 분명하고 단순한 자연적 자유의 제도가 스스로 확립된다. 이 제도 하에서 모든 사람은 정의의 원칙을 위반하지 않는 한, 완전히 자유롭게 자기의 방식대로 자신의 이익을 추구할 수 있으며, 자신의 근면․자본을 바탕으로 다른 누구와도 자유롭게 경쟁할 수 있다.”

7. 시장원리에 대한 오해가 빚은 시장사회주의론

시장원리가 사회와 경제의 발전을 가지고 올 수 있는 것은 시장에서 선택받기 위한 노력과 그렇지 못했을 때의 징벌이 개인의 행위를 사회에 바람직한 방향으로 유도하며, 이러한 각 개인의 이해관계가 시장과정을 거치며 사회전체의 복리를 바람직하게 하는 자원배분으로 이어질 수 있기 때문이다. 하지만 이러한 시장원리의 작동을 이해하고 수긍하기는 쉽지 않다. 우선 앞에서 언급한 바대로 경제적 유인에 반응하는 인간상은 사실이라고 할지라도 쉽게 심정적으로 받아들이기 힘들다. 또한 시장원리의 작동이 가지고 오는 사회 전체적 복리의 증가는 다수에게 혜택이 가지만 혜택이 명확하게 보이는 것이 아니고 장기적으로 나타난다. 하지만 시장의 작동에 따른 패자의 참담함은 소설이나 뉴스를 통하여 눈에 띄게 나타난다. 그리고 시장과정은 시장의 소란함과 불안정을 동반한다. 특히 근대 합리주의적 관점에서 보면 이러한 시장의 불완전성은 인간사고의 발전에 의하여 치유되어져야 할 문제점으로 생각될 수 있다. 이러한 사고는 현재 널리 사용되는 ‘사회과학’이라는 용어 자체에도 내포되어 있다고 할 수 있는데, 사회과학이라는 용어에는 인간의 삶을 운용하는 사회질서의 여러 가지 문제를 과학적 합리주의에 의하여 해결할 수 있다는 믿음이 있다. 자연과학의 발전과 함께 과거 신비롭고 복잡하고 혼란스러운 자연의 운용과정이 단순하고 명쾌한 논리적인 과정으로 설명되듯이 혼란스럽고 문제점을 배태하는 인간의 사회질서도 합리적 과정으로 설명하고 필요하면 인위적 조작을 통하여 유용하게 개선할 수 있다는 믿음이 근대정신과 함께 발전되어 왔다.

인간의 잠재력이 무한하며 인간 정신이 문명의 발전과 함께 고귀하게 향상될 수 있다는 합리주의자의 입장에서는 경제적 유인에 따라가는 인간상은 인간의 잠재력을 모욕하는 것으로 보였다. 근대의 정신은 종교나 감정보다는 이성과 합리성이며, 이성적이고 합리적인 인간이 경제적 유인에 이끌려가는 것은 인간의 잠재력을 무시하는 것으로 보였다. 이들에게는 소임에 대한 자율적으로 충실하고, 개인을 희생하고 사회를 생각할 줄 아는 용기와 정의로 충만된 이상적인 인간상이 지향해야 할 바이며, 그렇지 못한 인간의 본성은 교정되어야 할 것으로 생각되었다. 즉 인간의 본성이 과거 종교시대에는 억압되어야 할 것으로 보았다면, 이제 인간의 본성은 교정되어야 할 사회적 문제의 원천으로 보인 것이다. 따라서 시장원리가 가지고 오는 여러 가지 문제점을 해결하기 위해서는 경제적 유인을 정의와 용기 등 고귀한 행동유인으로 바꾸고, 혼란스러운 시장과정을 이성적인 계획에 의하여 대치하면 바람직한 자원배분과 함께 시장이 가지고 오는 여러 문제점을 해결할 것이라는 것이다.. 이것이 바로 사회주의적 사상의 기본적인 관점이라고 할 수 있다.

이러한 과학적 사회주의가 정점에 달한 것이 바로 랑게(Oscar Lange) 등을 중심으로 한 시장사회주의 이론이다. 랑게는 ‘사회주의 경제이론‘이라는 책에서 사회주의의 계획경제가 시장의 가격신호를 이용하면 효율적인 자원배분과 함께 형평성 제고라는 사회주의의 이상을 실현할 수 있다고 주장했다. 그는 중앙계획당국이 시장에서와 마찬가지로 시행착오를 통하여 공급과 수요를 조정할 수 있을 것이라고 보았다. 만약 수요가 공급보다 많은 초과수요가 발생하면 당국이 그 재화의 가격을 높임으로서 높은 가격이 기업들로 하여금 생산을 증가하는 신호로 작용함으로서 시장과정을 거치지 않고도 자원배분이 시장에서 마찬가지로 이루어질 것으로 보았다. 오히려 생산수단의 사회화를 바탕으로 중앙계획 당국은 개인기업보다 광범위한 지식을 쉽게 획득하고 이것을 적극 활용할 수 있기 때문에 경쟁시장에서보다 적은 시행착오를 거쳐 적정 자원배분에 도달할 수 있다고 보았다. 즉, 시장사회주의를 통하여 산업연관 등에 따른 생산의 외부효과를 사회가 내재화하고, 경기안정과 과잉생산에 의한 공황을 줄일 수 있을 것이라고 보았다. 나아가 이것은 생산수단의 불공평한 소유에 따른 소득분배문제를 해결함으로서 사회적 복리를 더욱 높일 수 있을 것이라고 기대했다. 시장사회주의는 시장경제의 자원배분 효율성, 사회주의의 소득분배 균등성, 그리고 동태적 안정성을 모두 달성할 수 있는 이상적인 경제운영의 틀로 주장되었다. 즉, 경쟁시장의 조정과정에서 발생하는 다수에 의한 시행착오가 중앙 당국의 계획에 의하여 대체된 것으로 정부의 가격조정 기능이 작동하면 시장과 같은 효율성을 달성할 수 있다는 것이다.

이러한 랑게의 주장은 사회주의 계산논쟁의 시발이 되었고, 이들의 주장은 미제스(Ludwig von Mises), 하이에크(Fredirich Hayek) 등 오스트리아 학파에 의해 신랄하게 비판받았다. 어떻게 보면 랑게의 시장사회주의는 논리적으로 보아 왈라스의 일반균형이론을 그대로 차용한 것이며, 단지 생산수단, 그 중에서도 자본과 원료를 정부가 소유하는 것 외에는 큰 차이가 없다. 랑게는 생산수단을 정부가 소유하면 민간이 직업과 소비를 자유롭게 선택하게 하더라도 가격신호에 의하여 의도하는 계획을 수행할 수 있다고 보았다. 즉 왈라스의 일반균형이론에서 가상적 경매인이 수요와 공급에 따라 가격을 조정하여 시장청산 가격을 탐색하는 모색과정(tâtonnement)을 정부가 할 수 있다는 것이다. 모색과정에서 경매인은 가격을 부르고, 각 경제주체는 수요와 공급량을 선택하는데, 수요와 공급이 일치하지 않으면 거래가 이루어지지 않는다. 결국 수요와 공급이 일치할 때까지 가격이 조정되고 거래가 이루어지게 된다. 동일하게 시장사회주의의 중앙계획당국은 왈라스의 경매인의 역할을 할 수 있으며 이때 사회주의경제는 시장경제와 동일한 효율적인 자원배분을 달성할 수 있다는 것이다.

역설적으로 시장경제가 균형을 달성할 수 있고 그러한 균형 하에서 사회복리가 최대화된다는 왈라스의 일반균형이론이 시장경제를 정부가 대체할 수 있다는 시장사회주의의 논리적 도구가 된 것이다. 이것은 시장경제의 운용에 대한 추상적인 논리를 현실태(現實態)로 오인한데 비롯된 것이며, 경제현상을 물리학과 같이 단순한 수요와 공급이라는 두가지 힘의 역학작용으로만 해석한 경제학의 과학주의의 부산물이라고 하겠다. 즉 시장원리는 수요와 공급을 조정하는 가격신호 하에서의 자원배분의 과정을 설명하지만 무엇보다 중요한 것은 가격신호에 반응하는 인간의 경제적 이해관계에 따른 행동 유인의 기초인 인간본성에 대한 이해이다. 사회주의에서는 이러한 인간이 가진 경제적 이해관계를 사회에 대한 봉사심, 명예, 평판 등 좀 더 고귀한 동기로 대체하려고 했지만 실패했다.

이러한 유인의 문제와 함께 계획경제의 실패에 큰 원인으로 작용한 것은 인간 삶의 전반에 내재된 불확실성과 이를 무시한 이성과 논리에 대한 맹신이다. 즉 시장의 탐색과정은 단순한 수요와 공급을 일치시키는 가격조정의 과정이 아니라 새로운 정보와 지식을 찾아가는 지식과 정보공유의 과정이며, 이러한 과정은 그 과정의 구조자체가 소수가 할 수 없는 다수의 지식 활용의 과정이고, 이것을 가장 잘 할 수 있는 것이 시장이기 때문이다.

8. 지식활용과 시장원리

과거 세습적인 권력구조 하에서 농업이 중심이 되고 동일한 생산과정이 매년 반복되는 사회에서는 지식은 세대에서 세대로 변화없이 이어져 내려오는 것이고, 이러한 사회에서 새로운 지식은 사회적 의미가 없을 수도 있다. 하지만 산업혁명 이후 폭발적인 경제성장과 함께 경제의 구조도 급격하게 복잡해짐에 따라 생산과 분배에 있어서 사회적으로 필요한 지식과 정보도 급격하게 확대되었다. 시장경제가 경제생활의 중심축이 된 이후 경제가 급격하게 성장한 것은 스미스가 명쾌하게 지적한 분업의 확대이며, 분업은 기업 내에서부터 산업 내, 산업 간으로 수직적으로 심화되었고, 하나의 지역 내에서 지역간, 국가간 나아가 전 세계적으로 수평적 방향으로 모두 확대되어갔다. 이것이 바로 시장생활의 사회전반에 대한 침투이다. 이러한 시장의 확대는 시장에 참여하는 수많은 사람들의 지식과 정보의 공유이며, 이러한 지식과 정보의 공유는 과거 상인과 공인의 대면적 관계를 뛰어넘어 볼 수 없는 수많은 사람과의 익명적 연결고리를 형성했다.

또한 산업혁명 이후 기술은 급격하게 변화하였고, 특히 19세 중반이후 본격적으로 과학이 기술변화에 적용됨에 따라 지식생산도 본격화하게 되었다. 특히 물리학과 화학의 발전은 전기, 전자, 소재, 제약, 철강 등 산업 전 분야에서 원천적인 범용 기술의 발전으로 나타났고, 이것은 무수한 혁신을 유발했다. 새로운 기술을 수반한 혁신은 과거의 산업을 파괴하고 새로운 산업을 생성하였다. 현대사회의 형성은 시장의 확대와 기술의 발전이라는 두 가지 상호연관된 동인에 의하여 발전되어 왔고, 이로 인하여 과거에 보기 드문 경제적 복리를 누리게 되었다.

이렇게 시장의 확대와 함께 기술과 지식이 확대된 것은 다름 아닌 시장이 가지는 지식활용의 원리 때문이다. 이러한 지식활용 측면에서의 시장의 기능에 관심을 가진 것은 미제스와 하이에크 등 신오스트리아학파를 들 수 있다. 하이에크는 사회주의가 전 세계의 사상계를 풍미할 때 이미 사회주의의 문제점을 간파하고 일생을 통하여 일관적으로 사회주의의 문제점을 지적하였는데, 사회주의의 문제점에 대한 비판의 기조를 이루는 것이 바로 인간이 가진 인식의 한계이다. 그에 따르면 인간이 가진 인식의 기초를 이루는 사고능력이나 정보의 수준은 완벽할 수 없으며 항상 불완전하다. 나아가 인간을 둘러 싼 인식환경 자체가 계속적으로 변화하므로 더욱 그러하다. 따라서 인간은 세상을 설명하기 위해 추상적 일반적 지식을 가공하지만 실제로 현실을 움직이는 것은 구체적이고 특정적인 지식이다. 그러므로 개인들에게 각각의 형편에 따라 분산된 구체적이고 특정한 지식을 사회 전체적으로 유용하도록 공유시키는 정보전달망으로서 시장의 과정이 매우 중요하다. 그런데 사회주의는 이러한 지식의 속성을 오해하여 추상적 일반적 지식으로 구성된 객관적 실체로서의 이성에 대하여 맹신하는데 문제점이 있다는 것이다.

하이에크가 위대한 열린 사회(Great Open Society)라고 칭한 현대의 문명화된 산업사회에서는 구체적 사실들에 대한 무수한 정보들이 수많은 사회구성원들 사이에 흩어져 있기 때문에 사회를 운영하는데 필요한 모든 정보를 다 아는 사람은 있을 수가 없다. 이러한 지식의 분산 속에서 시장과정은 정보의 전달망으로서의 기능을 한다. 이렇게 볼 때 경쟁의 장점은 유인구조로서도 의미가 있지만 오히려 더욱 중요한 것은 분산되어 있는 개별적 지식을 모아 활용하는데 있다. 특히 이러한 지식은 전체가 부분의 합보다 크다. 즉 하나 하나의 지식이 모이면 새로운 지식이 된다. 예를 들면 상인들은 지역간 수급의 차이로 인하여 지역적으로 가격이 차이가 날 경우, 싼 데서 사서 비싼 곳에서 판다. 이 때 상인의 이윤은 다름 아닌 지역간의 수급의 차이에 대한 특수한 지식의 활용에 있으며, 이러한 행위는 정보의 전달기능으로 작용한다. 따라서 상인이 없을 때보다 있을 때 사회적 복리는 향상되는 것이다.

또한 시장과정에서의 시행착오와 조정과정은 단순한 가격설정 과정이 아니라 이 과정에서 더 나은 물건을 더 싸게 공급할 자가 있는지, 자신이 가진 물건에 대하여 간절히 원하는 자가 있는지에 대한 모색의 과정이다. 중요한 것은 이러한 과정의 결과로서의 자원배분의 효율성에 있다기보다는 과정 자체에서 발생하는 지식의 생산과 정보의 공유에 있다. 이에 대하여 하이에크는 다음과 같이 설명하였다.

Hayek의 논문, "The Use of Knowledge in Society".

“사회에서 당면하는 경제적 문제는 단순히 주어진 자원을 어떻게 배분하는가가 아니라 그 자원을 목적에 맞게 가장 잘 잘 사용하는가에 있다. 그런데 그 목적의 상대적인 중요성은 그 자원을 알고 있는 각 개인만이 알고 있을 뿐이다. 즉 경제적 문제는 사회에 있는 모두에게 주어진 것이 아닌 [각자가 가진] 지식의 활용을 어떻게 하는가에 있다. …

[그런데 이러한 개인이 가지고 있는] 이러한 종류의 지식은 그 속성상 통계로 수집할 수도 없기 때문에 중앙의 정부에 통계적 정보로 전달될 수도 없는 종류이다. … 따라서 경제적 문제는 시공간의 특정한 상황에서 변화에 빠르게 적응하는 문제이다.“

나아가 시장에서 가격의 신호전달 기능은 매우 효율적인 도구이다. 예를 들면 내가 식사를 하기 위해 빵을 살 경우, 그 빵을 누가 누구를 위하여 어떻게 만들었는지 알 필요가 없다. 내가 알아야 하는 것은 그 빵의 가격과 그 빵에 대한 나의 욕구를 비교하면 된다. 즉 특정 재화의 상대적 중요성에 관한 객관적 정보를 포괄적으로 담고 있는 가격은 서로 다른 개인의 다양한 경제행위를 사회적으로 조정하는 것이다.

하이에크는 이러한 시장이라는 경제질서 하에서만 문명화된 현대사회가 유지될 수 있을 것으로 보았으며, 이러한 시장원리에 의한 사회운영 방식은 개인이나 집단의 인위적인 선택이라기보다는 하나의 자생적인 질서로서 진화를 통하여 저절로 형성된 질서로 이해했다. 이러한 진화의 과정에서 형성된 것이 시장원리로서 이것은 시장에서 주어진 가격 하에서 예산과 필요에 따라 행동을 결정한다는 일반적이고 추상적인 준칙이다. 분산되고 제한적인 지식을 최대한 활용하기 위해서는 외부의 압력이나 간섭 없이 스스로 정한 목적에 따라 능동적으로 선택하는 자유를 주는 것이며, 이러한 선택의 자유와 개인이 가진 지식의 다양성에 대한 존중이 바로 변화 속에서 새로운 번영의 힘으로 작용한다고 보았다.

9. 시장원리 작동의 핵심 요건

이렇게 시장에서 잘 평가받기 위한 유인을 이끌어내고 산재된 정보와 지식을 전달하고 활용하는 시장원리의 확산은 보기 드문 경제성장을 가지고 왔다. 아무도 시장의 확산이 가지고 온 생산성의 향상과 물질적 풍요에 대하여 부인하기는 힘들 것이다. 시장원리에 기반한 자본주의가 투자를 확장시키고 기술을 발전시켜 생산력의 폭발적 증가로 이어졌다는 것을 가장 뚜렷하게 감지한 자가 다름 아닌 사회주의 사상가 맑스이다. 이렇게 시장원리의 작동이 현대사회의 작동원리가 되고 경제적 후생을 높인 이유는 다음과 같이 정리될 수 있다.

Rosenberg의 논문, “Marx as a Student of Technology”.

첫째는 경쟁에 의한 보상과 징벌의 원리이다. 시장에서는 기본적으로 수요되어야 공급될 수 있고, 수요하려면 공급해야 한다. 이러한 수요와 공급의 과정에서 개인의 선택에 대한 책임은 개인에게 돌아간다. 나아가 수요와 공급과정에 누구든지 자발적으로 진입하고 탈퇴할 자유가 있다면 기회가 있는 곳에는 다수의 경쟁자를 가지고 있다. 따라서 시장에서의 경쟁은 시장의 평가에서 좋은 성과를 얻기 위한 강력한 동기로서 작용한다.

둘째는 예산제약의 원리이다. 이러한 경쟁에서 성과를 얻기 위하여 노력하는 것은 주어진 자원이 한정되어 있기 때문이다. 따라서 시장원리는 하나를 얻기 위해서는 하나를 포기해야 한다는 기회비용의 존재의 인식에서 출발한다. 따라서 시장원리는 모든 것을 다 얻을 수 없기 때문에 주어진 상황에서 최선의 선택을 하게끔 한다.

셋째는 정보공유와 지식활용의 원리이다. 현실을 움직이는 것은 시공간의 특정 상황에 따른 구체적이고 특수한 지식이다. 이러한 지식은 그 특정상황에 처한 각 개인만이 가지고 있는 지식으로 일반적으로 추상화된 지식과 구별된다. 따라서 기본적으로 사회운용의 기본적인 의사결정은 그 구체적이고 특수한 지식을 가진 개인들이 해야 하며, 시장은 경쟁과 가격조정과정을 통하여 각 개인이 가진 지식이 사회복리를 위하여 공유되고 활용되는 정보전달 기구로서 작용한다.

넷째, 이렇게 분산된 지식이 시장과정을 거쳐서 더 큰 전체합으로 나타날 수 있는 것은 시장이 요구하는 다양성과 분권화의 원리이다. 시장원리는 교환에서 발생하고 교환은 분업의 과정이다. 분업이 바람직한 결과를 가지고 오는 것은 각 개인이 가진 자원이 서로 다름에 있다. 따라서 시장원리는 다수에 의한 분산된 의사결정의 과정으로 분권화의 원리 하에서 작동한다.

이러한 시장원리에 대한 믿음은 인간의 본성에 대한 이해와 인간의 인식 한계에 대한 인정에 기반을 두고 있다. 따라서 순수하고 완벽하고 이상적인 인간상과 사회상을 추구하거나 급격한 혁명을 추구하기보다는 인간의 한계성을 인정하고 주어진 상황에서 더 낳은 선택을 하려는 점진적 개선을 지향한다. 그렇기 때문에서 시장기구는 불안정하면서도 어떻게 보면 더욱 안정적인 사회운용 기제이다.

하지만 이러한 시장기구도 다양한 사회운영 방법 중의 하나이다. 사회를 운용하는 방법에는 시장원리 외에도 지배와 명령에 의한 강제적 운용방법도 있으며, 전통이나 관습 등에 의한 집단적 규율도 있다. 또한 시장은 분산된 의사결정의 조정과정으로 외면적으로 혼란스럽고 소란하기도 하다. 이러한 시장이 작동하기 위해서는 시장원리를 받아들이는 사회적 합의가 필요하다. 나아가 시장기구의 작동에 따른 수혜가 사회구성원의 대부분에게 향유되도록 안정적 소득분배, 경기안정, 재정의 건전성, 물가안정 등을 통하여 정치․경제․사회적으로 안정되어 있어야 할 것이다. 즉, 시장원리의 작동을 위해서는 시장원리를 지탱하는 정부의 역할이 매우 중요하다.

3

시장원리와 정부의 역할

□ 시장원리와 경제운용

제 3 장 시장원리와 정부의 역할 □

1. 질서로서의 시장

질서란 말 그대로는 혼란이 없게 하는 차례나 순서를 뜻한다. 사회질서란 다양한 구성원이 모인 사회가 유지되기 위하여 지켜지는 규칙이나 가치체계라고 할 수 있고, 경제질서란 경제행위를 하는데 있어서 지켜지는 규율을 의미한다. 이 외에도 자연의 질서라는 말도 사용되는 이때 질서가 있다는 것은 사물이 제 자리를 차지하고 제 기능을 하여 조화로운 상태에 있다는 것을 의미한다. 또한 질서를 뜻하는 영어의 order는 차례나 순서 외에도 명령이라는 뜻을 가지고 있다. 즉, 질서란 혼란이 없이 규칙이나 규율이 있는 상태이며, 이러한 규칙을 만드는 명령이나 통제를 내포하고 있다고 볼 수 있다.

따라서 시장이 제 기능하기 위해서는 시장질서가 있어야 할 것이며, 시장질서란 경제질서의 하나로서 시장에서 거래하는데 지켜야 할 규칙이나 가치체계이라고 할 수 있다. 경제질서는 시장 외에도 정부의 명령이나 규제나 공동체의 합의에 의한 규율을 포괄하고 있다. 시장에서의 지켜야 할 규칙이란 기본적으로는 거래의 규칙이다. 가장 기본적으로는 합의가 되면 내가 원하는 것을 주는 너에게 네가 원하는 것을 준다는 규칙이다. 이것은 다름 아닌 교환적 정의(commutative justice)로 시장에서의 합의된 가격에서의 자발적인 선택에 의한 거래의 공정성을 의미한다. 교환적 정의란 인간을 동등하게 취급한다는 관점에서 거래가 강압에 의해 타인의 권리를 침해하지 않으면 정의롭다고 본다. 이것은 배분적 정의(distributative justice)에 대비된다. 배분적 정의는 거래에서의 재능이나 권력 등 인간의 차이에 따라 부등가 교환이 일어나므로 이를 보정할 때 공정하다는 것을 의미한다. 이렇게 볼 때 교환적 정의는 개인적이며 소극적 가치에 기반하고 있고 배분적 정의는 적극적이고 사회적 가치를 중시한다고 할 수 있다.

따라서 질서로서의 시장은 근본적으로 교환적 정의에 기초를 둔 개인적 질서의 총화로서 나타난다. 그런데 이러한 교환적 정의의 기본은 개인의 소유에 대한 인정(認定)이다. 그렇기 때문에서 시장경제의 근간은 사적인 소유권이다. 이러한 사적 소유권을 가장 명시적으로 표현한 로크는 사적인 소유권은 신이 부여한 신성한 것으로 자연적이며 당연한 권리이라고 보았다. 즉, 신이 개인에게 신체를 주었고 신체가 노동한 결과는 개인의 소유라는 것이다. 로크는 이러한 사적 소유의 신성불가침론을 왕권신수설을 기초로 하는 전제군주제에 대한 공격하는 과정에서 주장했는데, 이것은 영국의 역사에서 사적 소유권 발전의 긴 역사의 단면을 보여준다. 중세시대는 신의 시대였고, 근대의 시작은 왕의 시대로 시작했지만 사적 소유권이 확립되는 데에는 오랜 시간이 걸렸다. 1215년에 존 왕이 마그나카르타에 서명한 후 18세기 시장경제가 경제운용의 큰 축이 되는 데까지 5백년 동안 영국의 왕들이 대를 이어가며 사적 소유권을 공격하였다. 이렇게 볼 때 사적 소유권은 로크가 주장한 바대로 자연스럽고 당연한 인간의 권리이지만 이것이 사회적으로 보호받고 지켜지는 사회가 된 것은 채 몇 세기가 되지 않은 것이다. 이렇게 볼 때 사회질서로서의 시장질서는 근대적이며 문명화된 질서이다. 물론 시장은 어느 시대에서나 있어왔고 세계 어디에서도 볼 수 있고, 특히 과거 그리스와 로마 시대에는 사적 소유권과 이에 대한 법률적 보호도 발전했었다. 하지만 개인적인 재산권이 사회 구석구석에 광범위하게 적용되고 구성원 모두가 참여하는 것은 근대의 일부 국가에서 관찰할 수 있다. 현재에도 여전히 많은 후진국에서는 시장질서의 작동이 국가 전체의 질서로 자리매김을 하지 못한 경우를 많이 볼 수 있는 것이 현실이다.

로크, 『통치론』, 제 1장.

하이에크는 시장적 질서는 무수한 시장참여자의 자발적인 조정에 의하여 형성되고 인위적으로 창출된 것이 아니라 역사적으로 진화되어 왔다는 점에서 자생적 질서(Spontaneous order)라고 명명하였다. 하지만 자생적이라는 말과 자연적이라는 말은 구별해야 하는데 시장적 질서는 자생적이지만 사회적 약속을 수반하기 때문에 자연적이라고 할 수는 없다. 물론 시장질서가 인간의 본성에 기초하기 때문에 자연법적인 특성을 가지고 있다고 할 수 있지만 질서의 보존은 인위적 합의가 있어야 가능하다. 하이에크는 시장의 자생적 질서는 인위(人爲)와 자연의 중간에 위치하고 있다고 했는데, 시장질서가 무수히 많은 개인이 서로 다른 목적을 추구하는 과정에서 발생하였다는 점에서 특정한 개인이 의도한 인위와 차이가 있고, 의도하지 않은 점에서 생물이나 물질 등에서 볼 수 있는 자연계의 조화와 유사하지만 인간행동의 가치에 대한 합의가 있다는 점에서 자연과도 차이가 난다고 보았다.

하이에크, 『치명적 자만』.

이렇게 볼 때 시장적 질서란 인위와 자연이 혼합된 것이며, 시장질서의 기초는 사적 소유권이라는 사회적 장치에 기초한 것이다. 또한 사회적 장치도 인위와 자연이 혼합된 것으로 사회적 장치의 발전이 역사적으로 진화되어 온 것이라는 점에서 인위와 차이가 있지만 법과 제도라는 사회적 장치는 인위적 실체를 가진다는 점에서 자연이 아니다. 한마디로 시장적 질서란 자연스러운 것 같으면서도 자연스럽지 않고 질서 없이 보이는 가운데 질서가 있는 모호한 상태이며 그렇기 때문에 공격받기 쉬운 질서이다. 어떻게 보면 인간의 삶 자체가 그러할 지도 모른다. 아이를 키울 때 훈육과 방임이 같이 필요하고, 최고의 화가는 아이처럼 그릴 수 있어야 한다고들 한다.

이것은 자연법과 실정법의 논쟁이 계속되는 것과 같다.

시장원리의 작동은 시장이 있어야 가능하고 시장은 시장질서가 있을 때 가능하다. 시장질서는 질서를 수호하는 사회적 장치가 있어야 하며, 많은 경우 사회적 장치에 대한 합의와 이것의 작동을 가능하게 하는 것은 정치와 정부의 역할이다. 이렇게 볼 때 시장경제가 중심이 된 경제운용에 있어서 정부의 역할의 최우선 순위는 시장질서의 확립이라고 할 수 있다. 이것이 바로 법과 제도의 운용자로서의 정부의 역할이다.

2. 시장실패

앞에서 논의한 시장원리가 바람직한 결과를 가지고 오는 이유는 수요와 공급의 가격신호에 따른 자기조정 기능, 시장거래를 통한 정보수집과 지식활용을 촉진하는 발견촉진 기능, 경쟁에 의한 경제적 상벌에 따른 동기부여 기능으로 요약될 수 있다. 시장원리가 이러한 기능을 통하여 잘 작동하기 위해서는 시장이 존재하고, 시장의 상황을 모든 참여자가 잘 알고, 생산요소와 제품의 생산과 거래에서 경쟁이 가능하고, 이상적으로는 요소재배치 비용이 없어서 빠른 조정이 가능해야 한다. 만약 제품의 생산이나 수요가 빠르게 조정되지 않으면 시장의 자기조정 기능이 작동하지 않는다. 이것은 왜 수 많은 실업자들이 발생하는지를 설명해준다. 또한 정보가 잘 소통되지 않고 누가 무엇을 파는지, 어떤 물건을 파는지를 시장참여자가 잘 알 수 없다면, 품질이 낮은 물건이 오래 동안 시장에서 생산되는데, 이것은 자원의 낭비라고 할 수 있다.

이렇게 시장원리가 작동하는 조건이 만족되지 않는 경우 시장실패가 발생한다. 시장실패는 이론적으로 시장이 효율적인 자원배분을 달성하지 못하는 경우이다. 효율적인 자원배분이 어떠한 것인가에 대해서는 의견이 분분하지만 신고전파 경제학에서는 효율적인 자원배분이란 어느 누구의 후생을 감소시키지 않고는 다른 누구의 후생을 증가시키지 못하는 상태, 즉 파레토 효율성으로 정의된다. 일반적으로 파레토 효율성이 달성되지 못하는 시장실패의 이유로 다음과 같은 경우를 들 수 있다. 첫째, 독점이나 과점 등 경제력집중으로 인하여 경쟁이 불완전할 경우, 둘째, 경제주체의 행위가 자신 이외의 다른 사람의 후생에 영향을 주는 외부효과가 있을 경우, 셋째, 거래되는 재화의 속성 때문에 시장에서 거래가 되기 힘든 경우이다. 독점이나 과점에 따른 불완전경쟁 상태에서는 독점기업에 의하여 가격이 좌우됨으로서 가격의 조정기능이 위축되고, 외부효과가 있을 경우에는 경제주체의 행위의 유인구조가 왜곡되고, 거래되는 재화가 어떤 재화인지 잘 알지 못하는 정보의 불완전성이나 재화의 소유권을 명시하기가 힘든 경우 시장 자체가 성립하기 힘들다.

이렇게 시장실패의 원인이 규명되면 시장실패를 교정하는 것이 정부의 몫이 된다. 불완전경쟁의 경우에는 독점규제, 담합금지, 공정거래 등 경쟁을 촉진하는 법제를 통하여 경제력의 과도한 집중을 정부가 비시장적 강제력을 사용하여 제한한다. 이것은 담합행위, 차별적 가격설정, 불공정 거래행위, 경제력 집중을 적발하고 억제하는 여러 가지 규제와 조치로 구성된다. 외부효과가 있는 경우에는 조세나 보조금을 통하여 개인적인 득실과 사회적 득실이 같게 함으로서 유인구조의 왜곡을 없애거나, 규제를 통하여 관련된 특정 행위를 금지한다. 불완전 정보나 소유권 규정문제로 시장이 존재하지 않는 경우에는 정부가 직접 생산과 분배를 맡기도 하며, 면허나 허가를 통하여 재량적 배분을 기업에게 강제하기도 한다.

이렇게 신고전파 경제학에서는 시장실패의 원인이 규명되고 이에 대한 정부의 개입이 하나의 처방으로서 명확하게 제시된다. 이러한 신고전파 경제학의 논리적 전개는 이론적으로 매우 정치(精緻)하게 보이지만, 이러한 이론적 정합성이 역설적이게도 이 이론이 지향하는 의미를 왜곡시키는 경향이 있다. 이것은 근본적으로 신고전파 경제학이 갖는 기계적인 논리 전개의 맹점이다.  원인에서 결과로의 단선적이고 기계적인 관련지움이 시장작동의 원리에서 시작하여 시장실패의 논리로 이어지고 이것이 정부의 개입의 정당성으로 이어진다. 병자의 상태가 명확하게 규명되면, 이것을 치유하는 의사의 처방이 뒤따르는 것은 당연하다. 하지만 의사의 처방이 단순한 질병을 치유할지는 모르나 모든 인간이 갈망하는 건강한 장수(長壽)를 보장하지는 못한다. 노년에 적극적인 의료행위가 오히려 노인의 삶의 질을 악화시킬 수 있다.

즉, 시장실패 논의를 보면, 앞에서 시장사회주의의 논리가 왈라스의 이론을 기초로 하였듯이, 신고전파가 의도한 시장작동의 원리가 오히려 정부의 시장에 대한 간섭을 정당화하는 도구로 사용됨으로서 원래 의도한 시장의 기능에 대한 믿음보다는 정부의 개입에 대한 요구로 변질할 가능성이 다분하다. 특히 현실적으로 볼 때 시장이 작동하기 위한 조건은 매우 까다롭다. 어떻게 보면 완전경쟁시장은 신고전파 미시경제학자의 마음속에만 존재하고 있을지도 모른다. 따라서 자원배분의 최적의 효율성을 달성하는 완전경쟁시장의 조건이 현실적으로 만족되지 않으니 시장현실은 정부의 개입을 요구하고 있다고 생각할 수도 있다.

하지만 이러한 흐름이 문제가 있다는 것은 의사에게 진료 받은 사람은 잘 알 수 있다. 병을 진단하고 처방할 수는 있으나 이러한 처방과 치료가 총체적으로 한 사람의 건강과 생명연장에 얼마나 기여하는지는 잘 알기 힘들다. 이러한 파레토 효율성에 기초한 시장실패 논의는 이론적으로는 명쾌하지만 현실에 대한 설명으로서는 너무 단순하다. 또한 이것은 매우 정태적인 개념으로 그 순간에 그 처방이 어떠한 효과가 있는지는 설명할지 모르나 시간이 흘러가며 시장참여자의 행동이 변화하는 동태적인 현실에서는 올바른 기준이 될 수 있을지 의문이다. 즉 시장이 최적으로 작동하는 조건을 현실적으로 만족하기 힘든 만큼, 시장실패에 대응하는 정부개입의 조건을 현실적으로 알아내기 또한 힘들다.

그렇기 때문에 정부의 개입은 단편적이기 보다는 체계적이어야 하고, 시장경제의 작동을 위해서는 시장원리의 작동을 위축하지 않는 법과 제도의 구축을 지향해야 한다. 효율적인 자원배분은 시장원리 작동의 결과이지 원인이 아니다. 시장원리를 작동하게 하는 기제는 앞에서 언급한 유인기제의 작동, 가격의 정보전달 및 조정기능, 예산제약, 다양화와 분권화에 있다. 동태적이고 불확실성이 가득 찬 현실에서 사안별 재량적 대응이 의도한 결과를 가지고 오는지 알기 힘들다면, 시장의 작동을 유지하는 가장 좋은 방법은 시장원리 작동의 주요 기제를 위축시키지 않도록 하는 것이며, 이것이 바로 시장원리에 부합하는 법과 제도의 구축이라고 할 수 있다. 이것은 건강한 삶을 향유하기 위해서는 처방과 치료보다는 생명의 원리에 순응하는 삶의 규칙을 몸소 실천하는 것과 같다.

시장원리에 부합하는 법과 제도로서 무엇보다도 중요한 것은 합리적인 소유권, 명백한 시장실패에 대한 적합한 규제와 조정, 효과적인 소득재분배 기제, 안정적인 거시경제운용체제 등을 들 수 있다. 소득재분배 기제와 거시운용체제에 대해서는 다음 절에서 설명할 것이지만, 미시적 측면에서 볼 때 시장질서의 보존을 위한 규제와 조정이 시장참여자가 예측하고 신뢰할 수 있는 법과 제도로 구축되어야 한다는 것이다.

하지만 이러한 시장을 위한 사회적 장치의 보호와 유지라는 근본적인 정부의 역할보다는 시장실패에 대한 교정을 추구하는 단편적 정책 집행자로서의 정부의 역할이 먼저 이해되기 쉽다. 시장실패는 시장의 문제점을 공격하기 쉬운 말이다. 시장은 실패하므로 정부가 구원투수가 되어야 한다. 이 말은 시장을 근본적으로 싫어하는 좌파적 이념주의자가 좋아하는 말이기도 하지만 구원투수가 되고 싶은 정부가 좋아하는 말이기도 하다. 하지만 시장실패는 시장이 작동할 때 발생하는 문제이지 시장 자체가 없을 때는 실패 자체가 있을 수 없다. 이는 밀(John Stuart Mill)에 대한 『자유론』을 거꾸로 읽는 것과 같다. 『자유론』의 핵심은 자유를 보전하기 위하여 사회가 지켜야할 행동준칙을 천명한 처음 몇 장에 있다. 하지만 밀은『자유론』의 마지막 몇 장에서 앞 장에서 전개한 자유의 원칙이 현실문제에 적용될 때 발생하는 여러 가지 문제점을 고민을 했다.『자유론』의 마지막 몇 장을 지적하며『자유론』이 진정한 자유론이 아니라고 비판하기도 하지만 이것은 『자유론』의 핵심에 대한 참다운 비판이 아니다. 모든 이론은 현실에 적용될 때 문제가 생긴다. 하지만 중요한 것은 이론이 지향하는 참 뜻이고 현실 적용에서 참 뜻을 보전하는 것이 중요하다.

시장실패는 시장 기능을 확충하는 법과 제도에 의해 치유될 필요가 있지만, 사안별 시장실패의 치유가 경제운용의 제 일 목적이 될 수 없다. 또한 시장실패에는 정부가 치유할 수 없는 실패도 있으며 시장실패가 정부의 개입을 자동적으로 정당화하지 않는다는 것을 받아들일 필요가 있다. 그리고 무엇보다도 시장실패는 정부의 기본적인 역할인 시장질서 확립을 통한 시장원리의 작동의 관점에서 바라보아야 한다. 시장질서를 위한 법과 제도의 개선은 힘들고 그 효과도 점진적으로 나타나므로 소홀히 되기 쉽지만 경제환경의 변화는 이것의 중요성을 더욱 더 부각시키고 있다.

3. 경제적 안정성과 정치․사회적 안정성

앞에서 언급한 미시적 시장실패보다 시장의 작동을 저해할 수 있는 더 중요한 요인이 있다. 이것은 시장거래에 충격을 주는 거시경제의 불안정과 정치적, 사회적 불안정이다. 시장이 유지되기 위해서는 거래당사자가 자신이 거래에 참여할 때 예상할 수 있는 결과에 대한 믿음이 있어야 한다. 이것은 거래상대방에 대한 신뢰가 있어야 할 뿐만 아니라 거래수단이나 과정에 대한 신뢰가 같이 있을 때 가능하다. 시장환경의 불안정은 직접적으로 거래에 대한 신뢰성을 낮춘다.

거시경제의 불안정성은 과도한 경기침체, 물가상승, 국제수지 불균형, 재정수지 악화 등으로 나타난다. 일반적으로 시장경제는 다수에 의한 무의식적 조정과정에 의하여 지탱되므로, 외부의 충격이나 심리적 영향에 의하여 다소간의 거시경제적 불안정성은 피할 수 없다. 하지만 극심한 거시경제적 불안정성은 시장의 조정과정을 지연시키고 그에 따른 사회경제적 파장이 크다. 물가상승은 화폐가치에 대한 신뢰를 깨뜨림으로서 시장거래를 위축시킨다. 또한 과도한 경기의 부침은 투자와 소비의 예측을 힘들게 함으로서 경제행위 자체를 위축시킨다. 따라서 거시경제의 안정성은 시장기구 작동을 위한 환경적 필수요건이다.

그런데 정부는 거시경제의 안정성에 영향을 미칠 수 있다. 정부는 일반적으로 재정 및 통화금융 등 거시경제정책을 통하여 경기의 진폭을 줄이고 일시적으로 실업을 줄이고 물가상승을 억제할 수도 있다. 하지만 과도한 시장에 대한 개입은 경기의 진폭을 오히려 높일 수도 있는데, 정부에 과도한 재정적자가 있을 경우 화폐증발이나 비시장적 정부재원 조달 노력이 시장의 충격을 줄 수 있고, 심각한 국제수지의 불균형은 대외거래의 불확실성을 높일 수 있다. 현재와 같이 화폐의 구매력이 공신력에 의하여 지탱되는 법정화폐 제도와 신용창출에 대한 정부의 감독이 있는 경우에는 정부는 경기정책에 관여하지 않을 수 없다. 그런데 1970년대로 들어오며 단기적인 경기정책이 경기를 안정시키기 보다는 물가상승으로 이어져 경제의 불안정성을 오히려 높인다는 것이 경제학자들의 중론이다. 단기재량적인 정책보다는 자동안정화기구를 통한 제도적으로 내재된 경기안정화 노력이 바람직하다고 한다. 하지만 단기 재량적 경기안정화정책도 경기가 극심하게 침체할 경우 필요하다. 문제는 경기변동의 심각성에 대한 평가와 그 평가의 적절성과 그에 부응한 바람직한 정책을 정부가 구사할 수 있는가에 있다.

자동안정화장치란 경기침체기에는 조세수입이 줄어드는 반면 실업급여 등 이전지출이 증가하고, 호황기에는 조세수입과 실업급여 등이 침체기와 반대로 변화함으로서 정부의 순지출의 경기에 따른 변화가 자동적으로 경기를 안정시키는 역할을 하는 것을 의미한다.

이러한 거시경제의 불안정성보다 더 심각한 것이 정치․사회적 불안정성이며, 정치․사회적으로 불안정하면 경제는 안정되기 힘들다. 마찬가지로 경제가 불안정하면 정치․사회적 안정성을 이룰 수가 없다. 전 세계의 국가들을 서로 비교해 보았을 때, 대체로 소득수준이 높고 경제가 안정된 나라들은 대체로 정치․사회적으로 안정되어 있는 편이다.

여러 가지 요인들 중에서 정치․사회적 안정성에 가장 많은 영향을 주는 요인은 소득분배 문제라고 할 수 있다. 시장원리는 진입과 탈퇴를 통한 기회의 형평성은 허용하지만 주어진 기회 하에서 경쟁을 통한 결과의 형평성은 보장하지 않는다. 결과의 형평성을 보장하기 위해서는 기회의 형평성을 희생해야 하며 이것은 시장의 자기조정기능을 위축시킴으로서 시장기구의 작동을 억제한다. 따라서 시장원리의 작동은 경우에 따라 소득분배의 불평등을 초래하고, 경쟁에서 낙오한 자들의 궁핍한 삶이 수반된다. 이러한 소득분배의 불평등이 극심하면 시장경제체제에 대한 의구심과 사회적 갈등이 높아진다. 따라서 시장기구의 보존을 위해서는 소득재분배가 필요하며, 이것은 정부의 역할이다.

그런데 이러한 소득재분배는 경제논리가 아니며 정치․사회적 논리이다. 소득재분배는 한 사람의 부를 다른 사람에게 이전시키는 것으로 이전받는 자는 혜택을 보지만 이전시킴을 당하는 자는 희생한다. 물론 여기에 강자와 약자, 부자와 빈자를 대입하면 외견상 타당한 것처럼 보일지 몰라도, 경제적으로 이를 지지할 논거를 찾기는 쉽지 않다. 오히려 소득재분배는 단기적으로는 경제적 유인을 희석시킴으로서 자원배분의 효율성을 감소시킬 수도 있다는 것을 경제원론에서 가르치고 있다. 한 가지 소득재분배를 정당화하는 경제적 논거를 들자면 소득분배의 불평등이 사회적 갈등으로 표출되어 장기적으로 경제성장을 가로막는다면 동태적으로 비효율적이라는 논거를 들 수 있을 것이다. 하지만 소득재분배의 실행에 있어서  누가 강자인지, 얼마나 희생해야 하는지, 어떠한 방식으로 이전해야 하는지 등 현실로 한 단계 가까이 한 문제를 접하게 되면 문제는 매우 복잡해진다.

그럼에도 불구하고 대부분의 국가에서 소득재분배를 정부의 역할로 생각하고 있는데, 이것은 소득분배가 덜 불평등한 것이라는데 대하여 사회구성원이 가치를 두고 있는 증거라고 하겠다. 이는 소득재분배가 경제적 논리보다는 가치판단의 문제이며, 재분배가 정부의 정책으로 시행되는 데는 이러한 가치판단에 대한 사회적 합의를 필요로 하고 있다는 것을 의미한다. 앞에서 언급한 바대로 소득재분배 정책의 필요성은 19세기말 시장경제의 급격한 확장과 함께 인지되었고, 대공황과 세계 대전을 거치면서 국민에게 기본적인 생활수준을 보장하는 데까지 확대되었다. 그 결과 누진세와 함께 공적 보조를 통한 사회복지의 확충이 이루어졌고 1980년대까지 정부의 사회정책 영역의 비중 역시 늘어왔다. 서구 복지국가의 경우 사회정책에 대한 정부지출의 비중이 GDP의 40% 이상을 넘어서고 있다. 이는 20세기 초 유럽의 정부지출이 GDP 대비 10-15%이었던 데 비하면 크게 증가한 것이다. 이러한 사회복지에서의 정부역할 비대는 소득재분배와 사회복지 확충에 대한 국민적 합의가 있었기 때문이다.

사회적 합의가 있었기 때문에 소득재분배 정책이 평화롭게 집행되고 정치․사회적 갈등을 낮추고 궁극적으로는 경제적 안정성을 높일 수 있었다. 하지만 80년대 이후 일부 국가에서 성장둔화․고용감소를 겪으면서 이것의 주요 원인이 재분배정책이라고 지적받고 있다. 또한 재정적자와 조세부담이 커져 재정의 건전성이 지속될 수 있는지 의문이 제기되고 있다. 이러한 국가에서는 이제 소득재분배 정책을 완화하고 경제행위에 대한 책임성을 높임으로서 경제의 활력을 찾아가고자 한다. 이러한 정책방향의 변화는 재분배정책의 수혜계층의 희생을 필요로 한다. 이러한 변화도 사회적 합의를 필요로 하고, 적절하고 타당한 합의를 위해서는 경제구성원의 사회․경제 환경과 시장원리의 작동에 대한 전반적인 이해가 요구된다.

이는 시장경제의 원활한 작동을 위해서는 경제운용에 대한 비시장적 사회적 합의기구와 합의한 경제운용의 의도를 담아낼 수 있는 정부의 능력이 필요함을 시사한다.

4. 정부실패

이상에서 시장기구의 원활한 작동을 위해서는 시장실패에 대처하고 거시경제 및 정치․사회적 안정을 유지하기 위한 정부의 역할이 필요하다고 하였다. 하지만 정부의 역할에 대한 필요성이 자동적으로 정부개입의 타당성을 의미하는 것은 아니다. 시장실패를 치유하고 경제․사회․정치적 안정을 유지하는 정부의 역할은 이론적으로 시장실패를 보완하고 시장의 작동을 원활하게 함으로서 이상적인 상태를 달성할 수 있다. 하지만 이때 우리가 상정하는 정부는 능력있고 선의로 가득 찬 이상적인 정부이다. 하지만 정부도 하나의 인간이 만든 조직으로 잘못 운영되면 무능력할 수도 있고 나아가 악의에 가득  찬 이해집단으로 사리사욕을 채울 수도 있다. 만약 선의와 능력이 있는 정부가 되지 못할 경우 정부의 개입은 오히려 시장실패보다 더 바람직하지 못한 결과를 가지고 올 수 있다. 이것을 정부실패라고 한다.

정부실패를 초래하는 데 있어서 결정적인 요인은 정치적 왜곡 문제이다. 정치적 왜곡은 악의적인 정부를 만들고 이러한 정부는 시장의 작동을 돕기보다는 시장을 크게 왜곡시킨다. 정책담당자를 임명하는 정치세력은 정권의 연장이 직접적인 목적이다. 민주적이며 민의가 대의(代議)에 의하여 표출되는 경우에는 정권연장의 목적이 국가경제의 발전이라는 대의(大意)를 반영하지만 그렇지 못할 경우에는 정치세력과 이들과 연관된 소수 이해집단의 이익만을 반영하는 지대추구행위로 전락할 수 있다. 이러한 경우 정부는 선의가 있는 집단이 아니라 특정 정파, 소수 이해집단, 정책담당자에 의하여 조종되는 악의적 집단이 될 수 있다. 이렇게 정부의 의도 자체가 왜곡될 경우에는 정부실패는 감당하기 어려운 시장왜곡으로 나타난다. 이를 방지하기 위해서는 사회전체의 민의를 반영하는 능력 있는 자가 정책결정에 참여할 수 있게 하는 정치적 기구의 작동이 필수이다. 이를 위해 필요한 것은 무엇보다도 민주주의의 정착이 며, 민주주의 하에서 정치세력을 선택하는 국민의 경제운용에 대한 적절한 이해와 민의를 반영할 수 있는 정치시스템이다.

동아시아 경제성장을 두고 가부장제에 기초한 아시아적 가치의 경제운용 우월성이 주장되기도 하나, 독재자가 영원히 살 수 없듯이 민주주의가 없는 정치체제는 정치적 안정과 민의반영이 장기간 지속되기 힘들다.

하지만 민의를 반영한 정부의 선의에서 비롯된 정책도 실패할 수 있는데, 첫째, 정책담당자의 유인구조가 왜곡되어 있을 때 발생하는 경우이다. 우선 정부는 강제력을 가지고 독점적 지위를 가지고 있다. 민간기업은 경쟁에 노출되어 있고, 경쟁에 살아남기 위하여 비용을 줄이고 팔릴 상품을 만들기 위해 끊임없이 노력한다. 하지만 공공부문은 이를 대체할 경쟁상대가 없으므로 자신의 성과를 고양할 유인이 약하다. 그 결과 생산성이 낮아지고 정부의 개입이 비효율적일 수 있다.

둘째로, 공공부문의 책임성 결여문제이다. 민간은 주어진 예산 하에서 선택하고 선택의 결과를 책임진다. 이것은 시장원리 하에서는 피할 수 없는 책임으로 그 책임은 시장에서의 보상과 징벌로 나타난다. 반면 공공부문은 시장원리 하에 있지 않기 때문에 선택 결과가 명확하게 나타나지 않고 민주적 통제와 감시가 적절하지 않을 경우에는 선택결과에 대하여 책임지지 않는다. 많은 경우 정부의 각 부서와 공무원의 역할과 책임은 구체화되어 있지 않고 불명확한 형태로 규정되어 있다. 중앙인사위원회의 내부자료에 다르면 2000년대 중앙부처의 과장급 평균재직기간은 1년 1개월 정도이고 실․국장급은 1년 3개월 정도라고 한다. 순환보직 하에서 짧은 보직기간은 공무원의 책임성이 낮은 이유의 한 단면을 보여준다.

김흥로의 박사학위 논문.

셋째로, 이러한 책임과 유인의 문제와 함께 공공부문의 예산제약은 엄격하지 않고 실패한 정책이라도 잘 사라지지 않는다. 특히 민주화된 법치국가의 경우 정책과정이 복잡하고 법제화를 수반하기 때문에 일단 한번 제정된 사업의 경우 효율성과 상관없이 지속된다.

넷째, 시장이 정보의 불완전성으로 실패할 수 있듯이, 정부도 정보의 부족으로 실패할 수 있다. 특히 경제규모가 커지고 경제구조가 복잡해짐에 따라 정부의 정보 제약은 더 커질 가능성이 있다. 이와 함께 경제구조의 변화속도가 빨라지는 것은 이러한 정보문제를 더욱 악화시킬 수 있다. 특히 최근의 정보통신기술의 발달과 함께 시장이 국제화되고, 혁신이 가속화 되며, 새로운 시장이 배태되는 상태에서 시장의 변화속도에 맞추어 정부가 적응하는 것이 점점 더 쉬워지지 않고 있다. 하지만 정보통신기술의 발달은 거꾸로 정부의 정보 제약을 완화시키는 방향으로 작용할 수도 있으나, 이것은 새로운 환경에 대한 정부개입 방식의 빠른 적응을 요구한다.

이상을 종합하면 정부실패를 줄이기 위해서는 우선 정부에 대한 민주적 통제와 감시를 할 수 있는 정치 및 행정시스템의 구축이다. 이것은 정책담당자가 정책목적과 일치한 선택을 할 적절한 유인의 제공과 이에 대한 책무성 확립, 정보 수집과 활용 능력의 제고, 효율적 예산수립과 집행, 궁극적으로는 경제운용에 대한 국민의 이해와 이를 반영할 수 있는 정치시스템이다. 하지만 이러한 시스템이 구축되었다 하더라도 불확실성 하에서 정부가 가진 정보는 항상 불완전하며, 정책집행과 결과사이에 시차가 있을 수밖에 없으므로 좋은 의도를 가지고 합리적인 정책을 수립하였다고 하더라도 의도하지 않은 결과를 가지고 올 수 있다. 따라서 잘못된 정책을 수정할 수 있는 정부의 능력도 중요하다.

5. 정책의 딜레마와 정책과정

앞에서 정부실패의 요인으로 정치적 왜곡, 유인구조의 왜곡, 책임성 결여, 예산제약의 불분명, 정보부족으로 인한 제약 등을 들었다. 정치적 왜곡문제는 경제적 문제라기보다는 국민의 정치적 성숙도와 정치제도에 의해 결정되는 정치적 문제이다. 그리고 유인구조, 책임성, 예산제약의 문제는 정부가 시장원리를 따르지 않기 때문에 발생하는 것으로 정부개입에 따라 피치 못하게 발생하는 것이다. 정보제약의 문제는 시장실패를 발생시키지만 이를 교정하는 정부실패를 발생시킬 수도 있는 양날의 칼이다.

지금까지 시장기구의 작동원리에서 시작하여, 시장기구가 작동할 조건으로서의 시장질서, 정치적․경제적 안정성을 들었으며, 시장실패가 발생할 경우 이를 교정하는 정부개입의 타당성을 알아보았다. 시장경제체제 하에서 정부역할의 제 일 순위는 소유권의 확립과 보전 등 시장질서 유지이며 다음으로 거시경제 환경의 안정, 정치사회적 안정이라고 할 수 있다. 거시경제 환경은 안정적 경제발전의 유지를 통하여 나타나며, 정치사회적 안정은 극심한 소득불균등으로 인한 취약계층의 보호를 통하여 나타난다고 할 수 있다. 여기서 중요한 것은 이러한 정부의 역할이 어느 정도인가에는 왕도가 없으며 민주주의 사회에서는 정치․사회적 합의를 통하여 달성된다는 점이다. 소유권을 어디까지 보장해줄 것인가 (예를 들면 인터넷 상의 지적 소유권 허용범위 등), 거시경제 정책의 중심이 성장인가 안정인가, 소득재분배를 어느 정도까지 추구할 것인가에 대한 해법은 국가에 따라 처한 상황에 따라 달라질 것이다.

그러한 해법이 적절했는가는 의도적인 정치적 왜곡이 있지 않는 한 시간이 지나봐야 평가가 가능하다. 예를 들면 한․미 자유무역협정체결 과정에서 이것이 국가경제에 바람직한가 아닌가에 대한 논쟁으로 시끄러웠는데, 사실 이것이 앞으로 어떻게 될 지는 아무도 모른다고 하는 것이 정답일 것이다. 왜냐하면 자유무역협정과 같은 제도가 시행되고 나서 이것이 영향을 미치는데 시간이 걸리고, 시시각각 효과가 발생함에 따라 관련된 당사자들이 자신의 행위유형을 바꾸어 갈 것이기 때문이다. 이것은 소득분배문제도 마찬가지이고 거시경제 안정화 문제도 마찬가지이다. 이것은 집단적인 문제이고 집단이 책임질 수밖에 없으며, 그렇기 때문에 정치적으로 해결될 수밖에 없다. 민주주의 사회에서는 이것은 정권교체로 나타날 것이다. 그리고 이러한 정권교체에 따른 정책방향의 변화가 자유로운 토론과 교섭을 통하여 사회갈등을 최소한 줄이고 주어진 여건 하에서 불필요한 비효율과 시장왜곡을 줄이는 방향으로 이어지는 것이 바람직한데, 이에 결정적 영향을 미치는 것이 국민의 경제운용에 대한 심도있는 이해와 타 계층에 대한 관용과 신뢰라고 할 수 있다.

일단 이러한 정부개입의 환경이 주어지면 정부는 주어진 법과 제도 하에서 시장실패에 대응하게 된다. 그런데 유인구조의 왜곡, 책임성 결여, 예산제약의 모호성은 시장원리에서 벗어난 정부개입이 태생적으로 가지고 있는 문제이며 여기에 정책의 딜레마가 있다. 정부의 개입이 바람직하려면 우선 이것이 정부가 할 수 있는 적절한 개입인지 (적절성), 그리고 이 개입의 결과로 인하여 의도하는 목적을 달성하는지 (효과성), 이러한 개입으로 희생한 것에 비하여 얻을 수 있는 것이 얼마가 되는지 (효율성) 따져보아야 한다.

우선 적절성은 정부가 해야 하는 것과 하지 않아야 할 것을 구분하고 해야 할 것도 할 수 있는지와 없는지에 대해 판단해야 함을 의미한다. 정부주도형 경제성장이 실패하지 않은 기억을 하고 있는 우리나라에서는 경제생활의 모든 문제를 정부가 해결해 주기를 기대하는 정치적 성향이 있으며 이것은 정부가 할 수 없는, 나아가 해도 할 수 없는 정책의 수립으로 이어진다. 예를 들면 경제성장률을 대선 공약으로 내세우는 것은 정부가 할 수 없는 것을 약속하는 것이며, 이것은 경제운용의 발목을 정부가 스스로 잡는 일이다. 따라서 정부의 개입이 적절하려면 시장실패의 원인을 명확히 하고 개입의 영역을 이 부분에 한정하는 것이 필요하다. 그런데 많은 정책이 시장실패보다는 눈에 보이는 시장실패의 결과에 대하여 개입하는 경우가 있는데 이것은 원인과 결과를 혼동함으로서 부적절한 정책으로 이어진다. 그런데 앞에서 언급한 거시경제와 소득분배와 같은 경제전반의 운용은 정치적 방식으로 결정되어야 하지만 많은 경우 시장실패에 대한 정부개입의 적절성 기준이 정치적 논리에 의하여 왜곡될 수가 있다. 즉 경제정책과 정치의 딜레마이다.

다음으로 정책이 효과성이 있기 위해서는 정책이 의도하는 바가 시장에 전달되고 정책대상의 행위에 영향을 미쳐야 하고, 이를 위하여 적절한 정책도구가 선택되어야 한다. 정책의 목적이 아무리 적절하다고 하더라도 정책담당자가 이 정책의 효과성이 집행과정에서 상실되지 않는지 검토해야 하고 필요할 경우 집행방식을 개선할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 정책담당자가 정책운용에 대한 재량이 있어야 한다. 하지만 정책담당자에게 재량이 너무 주어지면 도덕적 해이가 발생하고 부패하기 쉽다. 따라서 재량이 높아지는 만큼 정책에 대한 책임이 지워져야 한다. 하지만 공무원 조직의 구조상 앞에서 본 것처럼 순환보직 기간이 짧고 사업의 결과에 대한 평가가 명확하지 않은 가운데서 책임을 지는데 한계가 있다. 이러한 것을 타개하기 위하여 공무를 법과 규칙을 통하여 담당자의 도덕적 해이와 부패 가능성을 낮추고자 하는 것이 절차주의다. 하지만 이것은 관료주의의 경직성으로 나타난다.

조성봉의 연구에 따르면 98년 이후 대대적인 규제개혁이 추진되었지만 정부의 규제가 99년 7124건에서 2006년 8040건으로 증가하였고, 여전히 정부가 수립한 계획이 257개, 법률에 명시된 계획이 537개나 있다. 이것은 바로 다수의 정책이 법이라는 한번 제정하면 고치기 어려운 제도에 의하여 운용되고 지침 자체가 일괄적으로 시행되므로 공무원의 재량을 줄이고 절차의 합법성을 찾고자 하는 노력이라고 생각될지 모른다. 하지만 이것은 절차의 합법성을 높이기 위하여 정책의 효과성과 정책에 대한 책임성을 희생하는 것이다. 법이나 시행령이 이러하고 이것에 따라 정책을 집행했으니 절차상 하자가 없고 그렇기 때문에 정책의 책임은 없다는 공무원의 자기방어 논리는 자주 들을 수 있다. 이렇게 정책은 효과성을 위한 재량과 공공부문이 가질 수밖에 없는 절차 합법성 사이의 딜레마가 있다.

이러한 재량성과 절차 합법성에 따른 딜레마는 정책의 효율성 달성에도 문제가 된다. 하지만 공공부문의 효율성은 민간기업과는 달리 경쟁상대가 없고 독점적으로 비교대상이 없기 때문에 측정하기가 쉽지 않다. 또한 효율성 제고는 정부개입의 후순위 문제이므로 소홀히 되기가 쉽다. 따라서 정치적 합의에 의하여 지지되는 경우에는 예산제약이 엄격하지 않고, 그렇지 못한 경우에는 예산에 따라 집행의 규모가 결정되기 때문에 정책에 대한 성과평가와 평가결과의 예산책정으로의 환류가 적절하게 이루어지지 않으면 효율성에 문제가 생기기 쉽다.

따라서 정부의 개입이 가지는 근본적인 딜레마를 해결하기 위해서는 무엇보다도 정책의 적절성을 담보할 수 있는 정치적 왜곡에서의 경제운용의 합리적 일관성 유지 환경의 구축, 그리고 정책의 효과성과 효율성을 제고할 수 있는 정책과정에 대한 감독과 통제, 정책전달자의 유인구조와 책무성 확보, 합리적인 예산제약이 있어야 한다.

6. 경제환경 변화와 정부역할 재인식

앞에서 정부실패의 문제점을 지양하기 위해서는 무엇보다도 정부가 할 수 있는 것과 할 수 없는 것에 대한 명확한 인식이 필요하다고 했다. 정부의 개입이 컸던 한국경제 발전의 역사적 경험상, 정부의 역할에 대한 국민의 의존성도 높으며 경제성과에 대한 언론의 정치적 대응도 민감하다. 이러한 정치 논리와 관료주의가 가지고 있는 조직의 논리를 고려하면 정부부문의 확장에 대해서는 적극적인 수요보다는 신중한 경계가 장기적으로 국익이 도움이 되는 경우가 많다. 따라서 정책담당자뿐만 아니라 모든 경제주체가 정책의 한계에 대한 이해가 필요하다.

스미스가 『국부론』에서 정부의 역할을 국방, 치안, 공공재의 공급 등에 국한해야 한다고 하였지만, 앞에서 언급한 바대로 생산기술의 변화와 시장이 복잡해지고 자본주의가 고도화됨에 따라 정부에 요구되는 역할도 높아졌다. 시장경제 하에서 정부의 역할은 법과 제도의 구축과 시장실패에 대응한 미시적인 자원배분의 조정, 소득의 재분배, 거시경제의 안정화 등으로 정리될 수 있다. 법과 제도의 구축은 사유재산권의 확립, 독과점 규제와 금융감독 등 시장규율의 확립을 통하여 시장거래의 기본적인 틀을 유지하는 역할이다. 미시적 자원배분의 조정은 공공재, 외부경제효과, 자연독점 등으로 발생하는 시장실패를 교정하기 위하여 조세나 보조금, 혹은 규제를 통한 산업활동에 개입하는 역할이며, 정책자금의 배분을 통하여 유치산업을 육성하는 산업정책과 과학기술을 위한 정부지원 등이 포함된다. 거시경제의 안정화 기능은 다수에 의한 조정이라는 시장의 기능이 일시적으로 작동하지 않는 데 대한 대응으로서 단기적으로는 통화 및 재정정책을 통하여 물가를 안정시키고 실업을 줄이는 것과 함께 장기적으로는 재정이나 국제수지의 불균형 해소를 통하여 지속적인 성장이 가능하게 하는 것을 모두 포함한다. 소득 재분배는 시장에서의 기회균등 원리가 피치 못하게 가지고 오는 결과의 불균등과 그에 따른 사회적 갈등에 대한 조치로서 산업화 이후 가족이나 지역의 공동체적인 사회안전망이 사라짐에 따라 시장에서 소외된 취약계층에 대한 기본적인 생활수준을 보장해 주는 역할로 누진적인 세제와 함께 소득보조, 공공교육, 공공의료 등이 포함된다.

과거 개발연대에 있어서는 무엇보다도 미시적 자원배분조정 기능이 중요했을 것으로 생각된다. 그러나 80년대 이후 미시적 자원배분 조정보다는 경제의 안정화가 중요하게 되었으며, 최근에 와서는 소득 재분배에 있어서 정부의 역할에 대하여 관심이 높아지고 있다. 이렇게 정부의 역할은 경제상황에 따라 각각의 중요도가 달라질 수 있지만, 이러한 정부가 어디까지 기능할 수 있는지, 어떠한 방식으로 개입할 것인지에 대해서는 전반적으로 과거와 같은 직접적 개입방식에 대한 신뢰가 낮아지고 있다.

가장 대표적인 것이 자원배분 조정자로서의 정부역할에 대한 재인식이다. 이것은 공공재의 존재, 외부경제효과, 자연독점 등으로 인하여 나타나는 시장실패를 교정하기 위해 국방, 치안, 사회간접자본을 공급하는 전통적 기능 외에 조세나 보조금을 통한 유치산업을 육성하는 등 산업활동을 규율하는 정부의 역할이다. 이미 오래전에 정부가 특정 산업을 직접 육성하는 산업정책은 불가능하다는 것에는 동의가 이루어졌다. 나아가 세계화의 진전과 함께 국내 대기업의 다국적화와 국제적 생산분업체제 하에서 전통적으로 정부의 역할로 고려되던 과학과 기술에 대한 연구개발 지원조차 이것의 과실이 국내에서 얼마나 수확될 수 있는지도 알 수 없다. 이와 함께 과거와는 달리 경제규모가 커지고 복잡해지고 환경변화가 빨라짐에 따라 정부가 모든 정보를 소화하여 통제할 수 있는 여건이 아니며 한다고 하더라도 시행착오의 가능성이 높아진다. 이러한 정보문제가 없다고 하더라도 공공부문의 독과점적인 특성 상 행정의 효율을 유지하기가 힘들며, 공공부문에 대한 적절한 통제와 감시가 없을 경우 주인인 국민의 이득과 대리인인 정책담당자의 이득이 일치하리라는 보장이 없다. 기술변화와 시장의 확대로 인하여 다수의 공공재가 민간에 의하여 공급될 수 있는 상황으로 경제환경이 변화하고, WTO 등 교역의 규율이 과거와는 달리 정부의 자의적이고 재량적인 산업활동에 대한 개입을 허용하지 않고 있다. 따라서 이제는 직접적이고 자의적인 개입에 의한 자원배분의 조정보다는 시장친화적인 간접적이고 규칙에 근거한 조정의 틀을 만드는 것이 요구된다.

이러한 자원배분의 조정에서의 정부의 역할이 축소되는 반면 사회보장 영역의 확대와 함께 소득재분배에 있어서 정부의 역할에 대하여서는 우리나라에서 관심이 높아지고 있다. 선진국에서는 기존의 소득재분배 기능에 대한 회의가 일고 있는데, 폭넓은 사회보장제도를 위하여 필요한 높은 한계세율이 근로의욕과 투자의욕을 저해하고 사회보장부담의 증가는 고용기피로 나타나기 때문이다. 따라서 사후적인 소득재분배보다는 생산물 및 노동시장 경쟁여건 개선과 교육 육아 지원을 통한 사전적인 기회균등의 제고가 효과적이라는 인식이 확산되고 있다. 특히 장기적인 소득분배구조의 개선을 위해서는 이러한 정부에 의한 직접적인 개입보다는 사회적 이동성 제고가 중요하다. 이를 위해서는 횡단면적인 수평적 형평성보다는 출산․보육․교육․노동시장을 통한 소득계층간 이동성 제고가 필요한데, 이것은 저소득층 교육기회의 확대, 재취업기회 확대, 근로소득보전세제의 개선, 소득파악체계 등 통계개선, 사업효과에 대한 기획과 평가 기능 제고, 사회보장이 필요한 저소득계층으로의 집중형 지원체제의 수립 등을 통하여 가능하다. 이러한 것은 사회보장제도의 효율화를 위한 제도의 지속적인 개선을 통하여 이루어질 수 있지, 단순한 재정지출의 증액과 인력보강만으로 달성될 수는 없다. 최근 재정의 규모와 공무원 숫자의 단순한 국제비교를 통하여 소득재분배 기능 강화를 위하여 재정을 늘리고 공무원 숫자를 줄이자는 것은 양적인 성과에 집착하는 것이다. 정부의 규모는 복지제도의 형성과 진화에 따라 내생적으로 변화하는 결과일 뿐이다.

이러한 소득 하위계층의 빈곤해결을 위하여 가장 바람직한 것은 이 계층이 취업할 수 있는 일자리와 임금이 증가하는 것이다. 이것을 정부의 재량적인 정책에 의한 사회적 일자리의 창출(생산적 복지)이나 일자리 창출을 위한 경기부양 등이 거론되고 있으나 이것은 단기적인 효과는 있을지 모르나 장기적으로는 오히려 재정의 악화와 거시경제의 불안정으로 나타날 가능성이 있다. 전통적으로 거시경제정책에 의한 경제 안정화는 주요한 정책의 역할로 여겨졌으나, 환경의 변화가 이에 대한 재인식을 요구하고 있다. 경제안정화는 경기가 침체될 때는 수요관리를 통하여 성장률과 고용창출을 제고하는 팽창적 정책으로 경기가 과열될 때는 긴축을 통하여 물가를 안정시키는 통화 ․ 재정 ․ 환율 정책을 통하여 집행된다. 이미 오래전부터 이러한 거시정책의 유효성 여부가 케인지언과 통화론자의 논쟁에서 많이 다루어져 왔으나, 경기예측의 부정확성 등 경제상황에 대한 인식의 한계, 인식에서 기획 ․ 집행으로 가는 정책과정에서 나타나는 시차, 정치에 의하여 경기순환이 나타나는 경험에서의 재량적 정책의 오용문제 등으로 재량적 정책보다는 규칙에 의한 정책준칙의 유효성에 대한 지지가 높아졌다.

우선 통화정책은 외환위기 이후 한국은행법의 개정과 함께 물가안정이 정책의 목표로서 명시되었으므로 경기부양을 통한 고용창출 등에 재량적으로 정책을 수행하는데 제한적일 수밖에 없다. 나아가 자본의 국가간 이동이 활발해짐에 따라 세계 금융시장의 상황을 고려하지 않은 독립적인 통화정책을 하는 데는 한계가 있으며, 특히 한국과 같이 소규모 개방경제의 특성을 가진 국가에서는 더 그러하다. 또한 최근에 목도한 주식과 부동산 등 자산 가격의 폭등과 수출호황에도 불구하고 내수의 침체와 함께 물가는 안정되어 있는 상황에서 통화정책의 목표를 어디에 두어야 할지 논란이 있다. 비록 한국은행이 물가안정을 명시적 목표로 하고 있으나 통화정책은 환율과 자산 가격 동향과 경기상황에 관심을 두지 않을 수 없고, 현재 경제의 여러 측면에서 매우 상반된 경기에 대한 신호가 들어온다. 마찬가지로 환율도 자유변동환율 제도를 표방하는 한 적절히 사용할 수 있는 정책도구가 될 수 없다. 특히 수출에 대한 의존도가 높은 한국경제는 전통적으로 환율변동에 정부가 민감하게 반응해 왔고 외평채의 누적에서 보다시피 외환위기 이후 환율조정을 통하여 수출을 정책적으로 촉진한 점을 부인하기는 힘들다. 그러나 환율을 시장의 흐름에 역행하여 일정 수준에 묶어두려 할 경우 결국은 급격한 조정으로 이어져 경제의 불안정성을 높인다. 재정정책은 원래 경기예측이 어렵고, 집행하는데 시차가 있으므로 재정정책을 통하여 경기를 미세조정하는 것은 어렵다는 것은 오래전부터 알려져 온 사실이다. 성장률 저하가 구조적일 경우 잘못된 경기판단에 기인하여 반복적인 확장적 재정정책은 물가상승과 재정적자 누적만 초래할 가능성이 있는데, 70년대 중반이후 많은 선진국의 재정악화나 90년대 일본의 재정상황의 악화는 이러한 잘못된 재량적 재정정책의 결과로 평가된다. 이렇게 볼 때 전통적인 거시경제 정책도구를 이용하여 재량적으로 경기를 부양한다거나 시장에 역행하여 환율, 금리, 물가를 조정하는 것은 현재 불가능하다고 판단된다. 그렇기 때문에 성장률에 집착하는 정책은 비정상적인 수단에 호소하게 된다. 과거 신용카드 발급조건 완화를 통한 유동성 제고, 부동산 규제를 통한 건설경기 조절, 환율에 영향을 주기 위한 해외투자 제도 개정 등이 그 예인데 이러한 정책은 가장 중요한 법과 제도의 구축이라는 정부의 기능을 위축시키게 된다.

따라서 거시경제의 안정을 달성하기 위해서는 무엇보다도 거시경제에 대한 신뢰가 있어야 하고 이 신뢰는 일관된 정책기조 하에서 나온다. 물가의 안정은 재정건전성 아래 민간의 물가안정 심리가 기본이며, 환율의 안정은 외환보유고를 쌓는 것이 아니라 금융건전성 아래 자국 통화에 대한 시장의 신뢰에 기반한다. 바람직한 안정 성장의 달성은 노동, 사회복지, 교육, 조세, 연구개발, 경쟁, 대외개방 정책 등 다양한 분야에서 지속적인 제도의 개선을 통하여 시장경제의 유용성을 높이는 작업 하에서 가능하다. 즉 단기적인 안정화보다는 시장환경 및 제도 정책 개선을 통한 장기적인 성장 환경 추구만이 실효성이 있는 정책이 될 수 있다. 이러한 측면에서 볼 때 정부의 역할 중 법과 제도의 구축은 앞으로 더욱 중요해 질 것으로 예상된다.

법과 제도의 구축은 개인의 재산권을 명확히 하고 시장에서의 거래가 원만히 이루어 질 수 있는 규칙을 제정함으로서 거래비용을 줄이고 이에 따라 거래의 불확실성을 감소시키는 것으로 시장경제의 기본틀을 유지하는 것이다. 물론 법과 제도의 구축은 정부가 인위적으로 하는 것이 아니라 관습, 도덕, 규범 등 문화나 역사적 배경에서 오는 자생적인 시장질서에 기초한다. 하지만 정부는 이러한 자생적 시장질서에 공권력으로 게임의 규칙을 명확히 하고 시장전반에 적용가능하게 하는 역할을 하므로 그 역할이 매우 중요하다. 경제환경의 변화에 따라 재산권과 거래행태도 지속적으로 변화해 가는 것이므로 법과 제도를 구축하는 정부의 역할은 앞으로 더욱 중요하게 될 것이다. 이를 통하여 정부의 기본역할이 제고되어야 하는데 사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 투명성 제고와 부패척결, 대외개방을 확대하고 불공정 거래를 시정하여 경쟁을 통한 시장규율의 확립, 공공재의 안정적인 공급, 사회취약계층 지원 등을 들 수 있다.

자원배분, 소득재분배, 거시경제 안정화 등에서의 정부의 역할에 대한 회의는 정부가 경제활동의 결과에 자의적으로 영향을 미칠 수 없다는 사실에 대한 동의이다. 산업의 경쟁력은 수많은 기업의 전략과 선택에 따라 이루어진 경제활동의 결과이고, 소득계층간의 성과의 차이와 소득불균형은 시장경제 하에서 피하기 힘든 결과이다. 환율, 물가, 고용, 성장은 대표적인 거시경제의 내생변수이지 정책이 목표로 할 수 있는 외생변수가 아니다. 이러한 결과변수에 개입하는 것은 정책의 결과를 수단으로 잘 못 생각하는 것이며 결과에 대한 개입은 시장을 왜곡하고 불안정하게 하기 쉽다. 따라서 바람직한 결과를 추구하는 정책은 시장이 그러한 결과를 가지고 올 수 있는 여건을 조성하는데 있다. 그것이 바로 시장에 순응하는 법과 제도의 구축이다.

특히 최근의 통신 및 운송 기술변화와 수요의 다변화로 인하여 세계화가 진행되고 산업구조가 급변하고 있어 과거에 전통적인 시장실패가 시장에 의하여 자율적으로 교정될 가능성이 커지고 있다. 통신․방송․운송․치안 등 다양한 분야에서 과거 공공재로 여겨지던 산업이 비공공재화하고 있다. 또한 시장확대와 함께 국가간의 장벽이 낮아짐에 따라 자연독점의 가능성이 낮아지고 있으며 경쟁가능성이 높아지고 있다. 따라서 과거 경쟁을 규제하는데 있어서 국내시장의 시장점유율이 기준이 될 수 있으나 전세계적인 시장으로 통합되는 현재에는 국내시장에서의 독점이 중요한 것이 아니라 그 기업이 국외의 경쟁에 노출되어 있는가가 문제이다. 즉 독점 자체가 문제가 되는 것이 아니고 국내에서 경쟁적 환경이 유지되고 있는가가 문제가 된다. 따라서 독점을 규제하는 것보다는 개방을 통한 경쟁이라는 제도변화를 통한 시장순응적 경쟁유도가 가능하다. 그리고 코즈(Ronald Coase)의 정리에서 이론적으로 제시되던 외부효과의 내부화가 실제로 일어나고 있다. 이산화탄소배출권시장에서 보다시피 전형적으로 외부효과를 발생시키는 공해나 환경재화도 소유권의 확립을 통하여 시장거래의 여지가 다분해지고 있다. 또한 국제적인 금융자본의 이동과 금융상품의 발전에 따라 금융자원 배분시장의 불완전한 발달에 따라 미성숙 시장을 위한 정부지원의 범위도 좁아지고 있다.

이와 함께 공공사업에서 민간의 영역을 확대시키는 경향이 선진국에서 일어나고 있다. 과거 시장이 할 수 없으면 정부가 하는 것을 당연한 것으로 여겼으나, 이제는 사업집행을 정부가 하는 것보다는 민간에서 수행하고 계약체결과 이행을 감독하는 것이 바람직하다는 주장이 나오고 있다. 나아가 입안과 집행, 그리고 감독과 관리를 분리함으로서 견제와 균형, 분권화와 다원성의 원리의 적용이 가능하고 효율성도 높일 수 있다. 특히 사업 수행에 있어서 군수산업과 같이 혁신과 기술수집이 중요한 경우나 의료․보건과 같이 공급자간 경쟁이 유효한 경우에는 민간에게 사업을 수행하게 할 여지가 높아지고 있다.

그런데 이러한 환경변화에 따른 공공영역에 시장원리가 적용이 되기 위해서는 관료주의적 수직적 내부적 관계에서 민간과의 수평적 시장적 관계로 이행할 수 있는 계약․통제․책임부여를 가능하게 하는 준시장적 제도의 안착이 선행되어야 한다. 이러한 모든 것이 바로 시장원리에 기초한 법과 제도 구축의 노력에서 출발한다. 이를 위해서는 시장실패에 대하여 정부개입이 적절한가, 개입을 할 경우 시장실패의 어떠한 측면을 해소하고자 하는지에 대한 명확한 정책목표가 설정되어야 하며, 이와 함께 이러한 목표를 달성할 수 있는 방식에 시장원리를 도입할 수 없는 가에 대한 검토가 필요하다.

하지만 여전히 우리나라에는 앞에서 언급한 바와 같이 수 많은 정부의 직접적 개입을 목표로 하는 계획이 있다. 조성봉의 연구에 따르면 법에 명시된 537개의 계획은 자원관리계획 261개, 합리화계획 21개, 산업관리계획  78개, 정책적 지원계획 177개로 구분된다. 특히 지원, 육성, 진흥, 개발, 촉진, 발전, 양성, 보호라는 용어가 들어가 있는 산업이나 자원을 정책적으로 지원하고 활성화시키는 정부의 직접적인 개입을 목표로 하고 있는 사업이 많은데, 이렇게 수많은 산업이 시장원리에 부합하는지, 아니면 잠재적으로 발달할 수 있는 민간의 사업영역을 구축하고 있는지 진지한 검토가 필요하다.

7. 사회적 합의와 시장원리에 순응하는 경제운용

우리는 서론에서 큰 정부론과 작은 정부론에 대한 논쟁이 정부의 규모를 중심으로 이념적으로 흘러가고 있는 세태를 비판했다. 마찬가지로 형평인가 효율인가, 성장인가 안정인가, 정부인가 시장인가 등 거시적 이념논쟁은 논제를 잘못 잡은 것이며 현실적인 방책을 구하는데 더 이상 의미가 없다고 했다. 현 시장경제체제 하에서 형평과 효율, 성장과 안정, 정부와 시장 모두 중요한 요소이다. 어느 하나도 포기하면 경제와 사회가 건전하게 지탱하기 힘든 요소들이다. 또한 얼마만큼의 소득재분배가 바람직한지, 정부의 규모가 얼마가 되는 것이 바람직한지에 대한 최적의 해법은 없고, 이 해법은 상황에 따라 달라진다. 또한 현재의 해법이 미래에도 바람직하다는 보장을 하기 힘들다. 따라서 앞에서 이러한 문제는 경제적 논리로 해결되기 보다는 사회적 합의에 의한 정치적 논리에 의하여 정해지는 것이라고 하였다.

이러한 사실은 통계를 통하여 확인이 가능하다. 정부의 규모와 국민소득 수준 간에는 의미있는 통계적 관계가 없다. 대체로 효율을 강조하는 측면에서 보면 작은 정부론이 우세하다. 하지만 실제로 보면 WEF의 경쟁력지수에서 높은 등급을 차지하는 덴마크, 스웨덴, 핀란드와 같은 국가는 국민의 담세율이 높다.  경제성장과 성장요인간의 관계를 분석한 Sala-i-Martin에 따르면 정부의 규모와 경제성장의 관계에 대한 논란이 있지만 이에 대한 결정적인 증거는 없는데, 이것은 문제의 설정을 잘못했기 때문이라고 한다. 문제는 정부의 규모라기보다는 정부가 무엇을 하는가에 있다고 할 수 있다. 2007년 WEF의 경쟁력 지수에서 3위를 한 덴마크는 스웨덴 다음으로 세계에서 2번째로 높은 담세율을 기록하고 있으며 사회복지수준도 높으며 노동조합도 강력하고 매년 5주의 무급휴가를 즐기는 국가이다. 이렇게 보았을 때 덴마크는 좌파적이고 반시장적인 경제운영을 하는 국가로 평가될 수 있다. 하지만 덴마크의 법인세는 미국보다 낮고, 자본소득세에 대한 부과도 미국보다 낮다. 무역규제가 거의 없으며, 노동시장에서의 해고도 쉽다. 이렇게 본다면 덴마크는 경쟁시장주의적인 국가이다.

이러한 덴마크의 사례에서 볼 때 경제운용의 몇 가지 시사점을 찾아 볼 수 있다. 첫째, 한 나라의 경제운용은 다양한 측면을 포함하고 있으며, 어떤 한 가지 측면을 가지고 이념적인 단정을 하기 힘들다는 것이다. 경제를 움직이는 것은 다양한 제도의 조합이지 이론적인 극단의 제도만으로 조합된 국가는 거의 없다. 둘째, 사회복지 수준과 담세율만으로 덴마크의 경제운용이 반시장적이라고 보기 힘든데, 그것은 덴마크가 무역개방과 노동시장 유연성을 통하여 경쟁시장원리의 작동을 수용하고 있기 때문이다. 중요한 것은 시장원리의 작동이지 소득재분배나 복지에 대한 사회적 합의가 어떻게 되는가가 아니다. 셋째, 바람직한 경제운용은 다양한 제도들이 상호보완적으로 시장원리의 작동에 기여할 때 이루어지며, 정치적 논리에 의한 사회적 합의와 경제적 논리에 의한 시장원리의 상충관계를 체제적 보완관계로 바꾸는 경제운용의 묘가 중요하다. 덴마크의 경우, 높은 노동시장의 유연성은 높은 사회복지 지원이 있기 때문에 가능하다. 노동자들이 자유로운 해고를 받아들이는 것은 해고당하고도 다시 직장을 찾을 때까지 자신의 생활을 사회가 유지시켜줄 수 있으리라는 믿음이 있기 때문에 가능하다. 이것은 덴마크에서는 높은 사회복지서비스가 가지고 올 수 있는 효율성 위축의 문제점을 시장유연성으로 보완하는 것을 의미한다. 넷째로, 이러한 덴마크의 사회복지에 있어서도 조세부담, 사회보장, 실업급여 등 다양한 도구가 상이하게 경제에 영향을 주고 있으며, 이러한 조합도 시대적 상황에 따라 변화하고 있다. 최근에 집권한 우파 정부는 덴마크의 복지국가모델의 문제점을 해소하기 위해서는 조세감면, 정부지출축소 등이 필요하다는 작은 정부론을 주창했으나, 2001년 집권 후 과거 역사적인 복지국가모델에서 급격한 개혁이 불가하다고 보고 높은 조세와 사회보장은 유지했지만 과도한 실업급여를 축소시켰다. 대신 직업훈련을 강화하고 노동시장 유연성을 높임으로서 근로복지(workfare)적 유연적 안정(flexicurity)을 강조하고 있다. 이들은 공교육, 공적인 의료복지, 후한 실업급여와 함께 유연한 노동시장과 기업활동의 자유화가 세계화시대에 맞는 국가운영의 해법을 찾은 것이다.

Time, “The Best Countries for Business,” 2007.11.26

이러한 시장과 정부의 역할 조응과 그로 인한 성공의 사례는 다름 아닌 우리나라를 위시한 동아시아 경제발전에서도 찾아볼 수 있다. 정부의 개입이 경제발전에 도움이 되는가 아닌가에 대한 논쟁이 여전하지만 정부 개입의 여부보다는 정부가 어떠한 방식으로 개입하였는가가 중요하며, 더욱 중요한 것은 정부의 개입이 시장원리의 작동을 위축시키지 않았다는 것이 중요하다. 동아시아의 4마리 용 중 한국이나 싱가포르에서는 잘 알다시피 정부가 적극적으로 경제에 개입했지만, 이에 비하여 대만은 정부의 개입이 이들 나라보다는 소극적이었고, 나아가 홍콩은 세계의 어느 나라보다 완전한 자유방임주의적 시장경제체제 하에서 운용되었다. 우리나라에서 정부의 개입이 수출성과라는 명확한 평가기준 하에서 성과에 따라 지원혜택을 줌으로서 성과제고에 대한 유인체계가 분명하였고, 산업육성에 있어서도 정부보다는 기업을 통하여 기업간의 경쟁을 유도하였다는 것은 잘 알려져 있다. 이것이 바로 형식적으로는 정부의 개입이 있었지만 그 효과성을 유도하는 데는 경쟁과 유인이라는 시장원리가 작용했다는 것을 의미한다. 또한 최근 급속한 경제발전을 보여주고 있는 중국은 여전히 스스로 사회주의국가로 자처하고 있으며, 국영기업이 다수를 차지하고 있는 국가이다. 반면 러시아는 급속한 민영화를 통하여 시장경제 도입을 빠르게 진행했지만 중국에 비하여 경제발전에 굴곡이 더 많았고 내실도 못하다는 평가를 받고 있다. 이러한 경제발전의 역사적인 교훈도 경제의 외형적이나 양적인 시장경제의 수용보다는 그 경제의 운용이 시장원리에 상응하는가가 관건이라고 시사한다.

잘 사는 사회는 사회적 합의가 이루어지면 합의를 정책으로 설계하고 집행하는 과정을 정책담당자의 유인구조, 책임성, 예산제약 등에서 시장원리에서 가능한 위배되지 않는 방향으로 추진한다. 경제운영을 구성하는 정책들은 사안에 따라서 재량적으로 수행되어야 할 것도 있고 제도적 틀에 의하여 경직적인 안정성이 중요한 것도 있다. 또한 어떤 정책은 정책담당자의 적극적인 개입을 필요로 하며, 어떤 것은 소극적인 환경조성만으로 그치는 것이 나은 것도 있다. 그리고 어떤 정책은 빠른 수행을 통한 정책수행의 모멘텀이 중요하기도 하고, 다른 것들은 점진적이고 지속적인 노력을 통하여 장기적 행위조정이 유효하기도 하다. 이렇게 현실적인 문제는 다양하고 차별적인 대응이 요구되며, 이것을 결정하는 것이 바로 정책과정이다. 정책과정은 국민과 정책담당자들이 경제운용에 대한 공동의 학습을 통하여 적절한 처방을 모색하는 과정이며, 이러한 과정은 시장질서의 확립을 통하여 시장원리가 잘 작동하도록 하는 정부의 법과 제도의 구축 노력이라는 공동 목적 하에서 지속되어야 한다.

8. 소결: 법․제도와 시장질서 수호자로서의 정부

시장경제가 잘 작동하는 이유는 자기의 것에 대한 명확한 인식 아래 (소유권), 선택에는 희생이 따르기 때문에 (예산제약), 신중한 선택 (바람직한 유인구조)을 하기 때문이다. 이러한 시장의 기본틀 아래에서 공정한 경쟁이 이루어져야 발전이 있으며, 이러한 발전은 경제적 안정(재정의 건전성과 물가안정) 아래서 지속될 수 있다. 이러한 시장경제 작동의 기본적인 원칙은 상황이나 제도의 형태에 관계없이 적용되는 것들이다. 이러한 시장경제의 기본원칙은 현실에서는 상이한 제도로서 다양하게 구현된다고 볼 수 있으며, 현실적인 제약(정치, 행정, 사회, 문화적 조건)에 따라 이 원칙이 지켜지지 않을 경우도 많다. 그러나 시장경제 하에서 장기적으로 지탱되거나 유지되는 제도와 사회는 시장경제의 기본원칙에 크게 위배되지 않는다. 만약 어떤 제도나 정책이 시장경제의 기본원칙에 역행되어 적용될 경우 경제발전은 유지되지 못하고 급격한 조정과정을 거쳐 제도나 정책의 변화가 이루어져야 경제발전이 지속될 수 있는 것이다. 외환위기도 누적된 시장의 불균형이 초래한 것으로 경제환경의 변화에도 불구하고 기업들이 잘못된 유인구조 하에서 예산제약을 고려하지 않고 행동한 경우이다.

이러한 측면에서 보았을 때, 시장경제 하에서 정부의 역할은 적절한 법과 제도의 구축을 통하여 시장경제의 기본원칙을 살려가는 것이라고 할 수 있다. 또한 다양한 정책을 수립하고 집행할 때에도 시장경제의 기본원칙에 그 정책이 부합하는가를 항상 고려해야 하는 것이다. 로드릭(Dani Rodrik)은 이러한 시장경제의 기본원칙을 유지하는 제도를 다음과 같이 분류하고 있다. 첫째는 시장을 생성하는(market-creating) 제도로서 소유권과 계약의 구속력을 강제하는 제도,  둘째는 시장을 규율하는(market-regulating) 제도로서 시장실패에 대응한 규제기구와 조정기구를 적절하게 유지하는 기능을 하는 제도, 셋째는 건전한 통화 ․ 재정정책과 금융기관의 건전성 규제와 감독을 통한 시장을 안정시키는(market-stabilizing) 제도, 네 번째는 민주주의와 사회안전망을 통하여 시장의 정당성을 유지하는 (market-legitimizing) 제도를 들고 있다.

Rodrik, “Growth Strategies". 이것은 시장이 유지되기 위해서는 사회구성원이 시장의 작동의 정당성에 대하여 인정해야 한다는 것이다. 만약 시장의 작동에 따라 사회구성원이 지지하지 못할 정도로 소득분배가 불균등해지던지 생존하기 힘든 극빈층이 다수 존재할 경우 시장경제는 정치적인 불안정으로 이어지게 되고, 정치적 불안정 하에서 시장경제는 발전하기 힘들다.

이러한 시장의 작동을 지탱하는 제도는 모든 시장경제에서 가지고 있는 기본적인 제도의 근간이라고 할 수 있다. 국가에 따라 노동시장의 유연성이 차이가 나고, 기업의 지배구조도 주주중심과 이해관계자 중심으로 대비되고, 형평과 효율에 대한 가치관과 그에 대한 정책적 배려도 차이가 나지만 근본적으로 시장을 중심으로 여러 가지 상충하는 가치들을 구성원 간에 조율해가는 제도가 구비되어 있는 것이다. 각국이 가진 제도의 환경변화에 대한 부합성에 따라 경제의 성과가 달라지지만 후진국에서 볼 수 있는 파국적인 결과로는 이르지 않는데, 그것은 각국이 기본적으로 앞에서 언급한 시장경제 하에서 기본 원칙에 크게 위배되지 않는 정책을 펴고 있기 때문이다.

따라서 시장원리는 정부의 부재가 아니라 경제의 작동원리로 받아들여야 하며, 이러한 시장원리를 중심으로 경제운용은 다양한 형태를 취할 수 있다. 성공하는 경제운용은 시대적 요구에 부응하여 적절한 대응을 할 수 있을 때 가능하다. 사실 인간 역사에서 과거가 그대로 미래에 재현되지는 않으며 경제운용은 의도하지 않은 결과를 가지고 오기 마련이다. 이는 경제환경, 경제주체, 조직 등이 지속적으로 변화하기 때문이다. 사실 변화는 점진적일 경우가 많으며 예상하고 대응할 수 있기 때문에 앞을 보는 정책이 바람직한 결과를 가지고 올 수 있다. 그러나 가끔은 외환위기와 같이 경제상황이 급변할 수도 있다. 환경에 따라 개체가 다르게 진화하듯이, 환경에 따라 시장과 정부의 관계, 정책의 방식 등 경제운용방식도 다른 형태로 나타난다. 중요한 것은 자연에서 한 개체가 생존한다는 것이 생존을 위한 경쟁과정에서 환경에 적응한다는 경쟁과 생존의 원리에 적합하다는 사실이며, 바람직한 정책은 그 경제의 경쟁력과 적응력을 향상시키는 진화과정에 부합되는 것이라는 점이다.

시장의 원리란 정부가 전혀 개입을 하지 않거나, 시장이 모든 것을 한다는 독단론이 아니다. 시장원리가 성공적인 이유는 개인, 기업, 국가, 사회의 환경에 대한 적응력을 높이는 경쟁 혹은 개방성이나 유인구조에 있지, 작동방식에 있는 것이 아니다. 작동방식의 차이는 환경에 진화한 돌고래의 지느러미와 박쥐의 날개의 차이와 같다. 시장원리를 보수주의, 자유주의, 우익이라는 교조주의적 이분법으로 재단할 것이 아니라 사회운영의 원리로서 받아들일 필요가 있다. 물론 소규모 공동체에서는 시장원리는 냉혹하고 비인간적이지만, 현대 사회에서, 나아가 세계화되어가고 있는 현대 경제에서 시장원리는 더 광범하게 적용될 것으로 생각된다. 따라서 정책의 관건은 경제원리에 부합하는 경제시스템을 유지하는 것이며, 정책 실행에 있어서 동일한 목적도 다른 환경에서는 다른 방식으로 구현된다는 것을 이해해야 한다. 이를 위해서는 첫째, 정치권과 투표권을 행사하는 국민이 시장원리를 이해하고 이를 바탕으로 한 경제운영시스템 구축에 접근할 필요가 있다.  둘째, 시장원리를 정책으로 구현하는 정부의 역량이 필요하다. 셋째, 이러한 역량을 배양할 수 있는 정부조직, 즉 유인구조 및 책임성이 있어야 하며, 넷째, 정책에 대한 다양한 감독과 비판, 그리고 이를 위한 의견수렴이 가능한 소통구조가 필요하다.

이렇게 보았을 때 우리나라의 경제운용은 어떻게 평가될 수 있는가? 다음 장에서는 바람직한 경제운용이 어떠해야 하는지 알아보고, 이를 기초로 한국의 경제운용에 대하여 평가하고 나아가야 할 방향에 대하여 알아보자.

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시장원리에서 본 한국의 경제운용

□ 시장원리와 경제운용

제 4 장 시장원리에서 본 한국의 경제운용 □

1. 경제운용이 지향해야 할 목표

시장에 참여하는 개인은 각자가 가진 고유의 목적이 있지만 이러한 사람들이 모여 벌어지는 시장 자체는 무목적적(無目的的)이다. 하지만 정책적 개입은 목적이 있고, 나아가 명확한 목적이 있어야 성공한다. 그렇다면 경제운용이 궁극적으로 지향해야할 목표는 무엇인가? 이것은 당연히 국민의 삶의 질의 향상을 위한 국부의 증대이다. 이것을 모두 포괄하여 경제발전이라고 할 수 있을 것 같다. 수년 전까지도 일인당 국민소득 만 불의 함정이라는 말이 유행하였다. 남미의 여러 나라 등 많은 국가가 일인당 국민소득 만 불의 함정을 넘어가지 못하고 뒤로 후퇴하여 선진국으로 진입하지 못했다. 다행히도 우리나라는 남미와는 달리 이제 이만불대로 진입하였고 경제운용이 잘못되지 않으면 선진국으로 향한 발걸음을 멈추지 않을 것이다.

바람직한 경제운용을 바라는 이유는 한두해의 경기호황이 아니며 장기적인 경제발전을 통한 안정적 성장이다. 그렇기 때문에 앞 장에서 언급한 바람직한 법과 제도의 구축이 중요한데 이것은 구조적으로 경제에 장기적 영향을 미치고 경제발전의 향방을 정하기 때문이다. 그렇다면 경제운용의 목표가 장기성장률이 되어야 하는가? 그렇지 않다. 경제성장률은 경제발전의 결과이지 경제발전의 원인이 아니다. 경제성장률은 수많은 국내외 경제주체의 복잡한 상호작용에 의하여 결정되는 경제발전의 하나의 결과로 나타나는 지표로서 의도적으로 달성될 수 있는 것이 아니다.

남미의 경험에서 알 수 있는 것은 성장의 정체가 정부가 적극적으로 성장정책을 추구하지 않았기 때문이 아니라 잘못된 경제운용으로 경제발전의 근본적인 요건이 갖추어져 있지 않았기 때문이라는 것이다. 남미의 문제는 성장을 추구하지 않았다는데 있는 것이 아니고 잘못된 경제운용에서 온 충격이 그 원인이다. 산업에 대한 과도한 보호와 시장의 경직성으로 산업의 경쟁력이 약화됐고, 정부에 의한 대대적 외자도입으로 팽창된 공공부문이 재정적 해이를 낳았으며, 이에 따라 대외부채와 국가채무가 누적되었다. 과도한 정부의 채무와 인플레이션은 거시경제적 불안정으로 이어져 경제에 대한 신뢰성이 상실되었고 대외부채의 누적은 주기적인 외환위기로 이어졌던 것이다. 이러한 거시경제적 불안정은 저축과 실물투자를 위축시켰다. 거시경제적 불안정과 과도한 정부의 개입과 규제에 의한 시장기능의 왜곡은 근원적으로 정치․사회적 갈등과 인기영합주의에 기인한다. 경제성장의 정체와 소득불평등의 심화로 인하여 사회경제적 갈등이 심화되었고 정치적 불안정으로 인한 정책방향의 급격한 전환과 그에 따른 정부정책에 대한 신뢰성 상실로 정책은 인기영합주의로 흘렀으며 이익집단간의 갈등을 심화시켰던 것이다.

남미의 교훈에서 볼 때 경제운용의 궁극적인 목표가 경제발전이라면 정부가 해야 할 일은 적극적으로 성장률이라는 결과만을 추구할 것이 아니라 안정적인 성장을 위한 환경의 조성이다. 역설적이지만 시장원리를 믿는다면 정부의 역할은 시장외적 요인이 시장작동에 영향을 주지 않고 시장원리가 잘 작동하도록 법과 제도의 진화를 돕는 것이다. 즉, 좋은 정부란 경제활동을 망치지 않는 정부이다. 장기적인 경제성과는 정치, 문화, 역사, 인구, 기술 등 주어진 환경에 대응하여 법과 제도, 정책 등 시장경제의 틀을 어떻게 유지하고 이에 따라 경제주체가 경제활동의 양과 질을 어떻게 고양시키는가에 의하여 정해진다. 이것의 결과로서 생산요소의 투입과 생산성의 증가가 일어나고 이에 따라 국민소득이 증가한다. 따라서 투자와 고용, 생산성의 증가, 이로 인한 경제성장은 경제발전의 원인이 아니라 결과인 것이다. 경제가 성장하면 이것이 다시 경제환경을 변화시키고 이러한 변화에 경제의 틀과 경제주체가 얼마나 잘 적응하는가가 결정적으로 장기적인 성과에 영향을 미친다. 이렇게 경제발전은 경제환경과 그에 대한 경제운용 틀의 변화, 그로 인한 경제활동의 고양이 상호영향을 주는 되먹임과정의 연속인 것이다. 이러한 되먹임과정이 선순환을 하게 되면 빠른 성장과 함께 성장의 과실이 경제전반에 확산되는 모범적인 경제발전을 이루지만, 그렇지 못할 경우 경제발전은 지체되고 후퇴할 수도 있는 것이다. 경제운용은 법이나 제도에 인위적으로 영향을 미침으로서 이러한 발전의 순환에 영향을 미칠 가능성이 가장 높은 요인이다.

정부는 법과 제도의 구축, 미시적 자원배분의 조정, 거시경제의 안정화, 소득재분배에 영향을 미침으로서 사회인프라 구축에 결정적 영향을 미친다. 이중 법, 제도를 규정하는 것은 경제발전의 순환과정에 장기적 영향을 미치는 것으로 경제발전에 매우 중요하다. 법과 제도도 경제발전과정에 따라 진화하지만 경제구조의 변화에 신축적으로 변화하지 못하고 발전의 발목을 잡을 수 있다. 이것이 과거의 발전이 미래 발전의 장애가 되는 경우이다. 따라서 경제발전과 함께 얼마나 법과 제도가 유연하게 변화하는가, 이것을 규정하는 정책과정과 내용이 얼마나 신축적으로 변화하는가가 경제발전의 관건이다. 현재 한국경제를 둘러 싼 대내외 환경이 급변하고 있으나 정책과 제도는 이에 대하여 유연하게 변화하고 있는지 의문이다.

2. 한국경제가 성공한 이유

그렇다면 어떠한 원칙 하에서 법과 제도를 구축해야 지속적이고 안정적인 발전이 가능한가? 즉 바람직한 정책이 갖추어야 할 조건은 무엇인가? 지난 대선에서 연평균 6% 성장이니 7% 성장이니 하면서 경제성장률이 정치공약이 되었고, 현재 경제상황에서 볼 때 이러한 공약이 달성되지 않을 가능성이 대단히 높다. 현재의 경제상황에 대한 이해와 합의를 통하여 시경경제 운영의 틀을 일관되게 끌고 가지 않는 이상 이러한 정치환경 아래에서 단기적이고 목적과 수단이 일치하지 않는 정책들이 수립되고 이것은 경제의 부담으로 작용하게 될 것이다.

한국경제의 빠른 성장에 있어서 정책이 기여한 바 있을 것이며, 이것은 과거 개발연대의 정책적 개입에 대한 향수로 나타나기도 한다. 그러나 경제발전에서의 정책의 역할에 대해서는 여러 평가가 혼재하고 있다. 자원배분에 있어서 시장의 기능을 신뢰하는 신고전파적 이론과 시장이 효율성을 확보할 수 있는 시장, 정보, 시차 등의 여건이 충족되지 않을 경우 정부의 개입이 바람직하다고 보는 구조주의 이론 간의 논쟁을 예로 들 수 있다. 상반된 관점은 동일한 현상에 대해서도 상이한 평가를 내 놓는다. 수출촉진정책을 예로 들면 신고전파적인 관점에서는 수출시장에서의 경쟁과 시장의 확대 등 시장기능에 따랐던 점을 부각시키나, 암스덴(Alice Amsden)과 같은 구조주의적인 관점에서 한국의 경제성장을 보는 이는 수출을 정부가 의도적으로 촉진시키기 위한 유인의 적극적인 제공을 강조한다. 70년대의 중화학공업 육성정책도 한편에서는 정태적 비효율성에도 불구하고 동태적 효율성이 있었다고 하지만 다른 쪽에서는 과도한 개입으로 금융과 기업지배구조의 왜곡을 낳았다고 비판한다. 이렇게 정책의 역할에 대한 긍정적인 평가는 고속성장이라는 결과론적인 입장에 서 있는 반면 비판적인 평가는 이러한 개입에도 불구하고 성장을 했고 이러한 개입이 없었더라면 현재의 구조적인 문제가 없는 성장이 가능했으리라는 반역사적 해석을 상정한다.

사실 한국경제의 성장과정에 정부의 개입도 중요하였지만, 발전을 위한 투자, 기술도입, 판로의 개척 등에서 기업의 역할이 먼저이다. World Bank의 연구에서 보듯이 경제발전에 있어서 정부의 역할을 선험적으로 바람직하다 아니다가 아니라 그 국가의 시장상황에 부응하는 시장친화적(market-friendly), 시장보강적(market-enhancing)일 경우에 정부의 개입이 유효하다는 절충론이 시사하는 바가 크다. 정책이 시장의 기능에 상호보완적이 된다는 의미는 세 가지 측면에서 생각해볼 수 있는데, 첫째로는 시장이 효율적으로 작동하기 위하여 필요한 조건이 미비할 경우 이를 정책적으로 보완하고, 둘째로는 나아가 정책이 개입할 경우에도 시장의 신호에 역행하지 않으며, 셋째로는 경제환경 변화에 맞추어 정책이 신축적으로 대응 변화한다는 것을 의미한다.

이러한 점에서 본다면 정책적 개입의 효과에 대한 일반론적인 평가는 하기 힘들며, 중요한 것은 그 정책이 시장의 기능을 어느 정도 살리는가, 그 정책이 수행당시의 경제상황에 부응하는가가 정책의 성과를 결정한다고 볼 수 있다. 이러한 측면에서 볼 때 한국경제발전에서 정책은 다음과 같은 점에서 시장에 우호적이었고 그렇기 때문에 성공적이었다고 평가된다. 첫째로, 시장이 미비된 경우 정책이 제도적으로 보완하는 것으로 개발연대에 금융부분에 대한 정부의 개입을 들 수 있다. 정책금융과 이를 통한 기업활동에의 개입은 자본시장이 미발달한 국가에서 정보의 비대칭성이 매우 높은 상황에서 산업화를 위한 자본동원을 위해 보완적으로 작용했다는 평가가 있다. 후진국의 경우 자본시장이 심화되지 않아 자본의 공급자와 수요자간의 정보의 비대칭성이 심하므로 정부가 예대출 금리에 개입하는 금융제약(financial restraint)을 통하여 금융중개기관(은행)과 대출을 받는 기업에게 지대를 발생시킴으로서 공급자와 수요자가 투자의 선별과 감독에 신중하게 하는 기능을 할 수도 있다. 이러한 금융제약은 정부가 자본시장에서 발생하는 지대를 수취하는 금융억압(financial repression)과는 차이가 있는데, 금융제약과 금융억압은 정부가 자본시장에 개입한다는 측면에서는 유사하나 금융제약은 시장을 활용하여 목적을 한다는 측면에서 금융억압과 차이가 있다고 하겠다.

이러한 금융제약이 의도한 목적을 달성하기 위해서는 인플레이션율이 낮고 안정적이고, 금융부문에 대한 과중한 과세가 없어, 실질이자율이 양이 되어야 한다. 한국의 경우 70년대에 실질이자율이 음이 된 기간이 있으나 남미 등 다른 후진국에 비하여 물가가 상대적으로 안정적이었다.

다음으로 정책개입이 시장의 신호에 역행하지 않고 시장의 신호에 편승한 것으로는 수출촉진정책이나 산업정책의 경쟁적 규율을 들 수 있다. 많은 학자들은 한국의 산업정책이나 수출지원이 성공할 수 있었던 것은 이러한 지원이 경쟁의 규율을 살렸기 때문이라고 주장한다. 경쟁에 기초한 규율(contest based competitive discipline)의 예는 수출금융을 들 수 있는데, 이러한 수출금융은 수출성과에 따라 지원됨으로서 정부의 개입이 시장의 유인을 살린 것이다. 또한 대기업집단이 육성됨으로서 경제력 집중 문제가 나타났지만 대기업집단들끼리 해외와 국내 시장에서 경쟁하게 함으로서 시장에 의한 경쟁규율(market based competitive discipline)을 살려내었다고 한다.

셋째로는, 정책의 상황적 적합성을 유지하기 위한 정책변화의 신축성에서 본다면 80년대의 안정화 기조로의 전환은 세계적 경제상황의 영향도 있으나 신속하고 일관성이 있는 정책전환으로 이후의 성장에 크게 기여했음으로 평가된다.

이러한 역사적 경험을 본다면, 바람직한 정책의 요건은 정책 자체보다는 정책이 수립되고 집행되는 과정에서 찾아야 한다. 왜냐하면 정책의 성과는 상황에 의존하기 때문이다. 경제발전과 국민소득 수준에 따라서 요구되는 정책도 다르다. 개발연대에 경제성장을 촉발시키는 정책과 성숙단계에 성장을 유지하는 정책이 같을 수 없다. 또한 동일 정책이라고 하더라도 지정학적 상황의 변화에 따라 유효성이 달라진다. 과거 저임금노동을 이용하여 일본을 따라잡는 상황과 현재 중국의 저임금노동이 따라오는 상황에서의 정책이 같을 수 없다. 그렇기 때문에 각 국의 경제발전은 그 과정과 환경이 달랐고, 그에 따라 다양한 고유의 제도를 형성하며 발전해 왔다고 볼 수 있다.

Hall and Soskice의 저서 제목, ‘Varieties of Capitalism’처럼 현대의 자본주의는 다양한 제도를 가지고 발전해 왔다. 이러한 것은 제도가 각 국의 문화와 역사에 기반하고 있고 제도의 규모의 경제적 특성과 각 제도간의 기능적 보완성에 따라 각 국이 동일하게 시장경제를 하고 있다고 하더라도 제도는 다양할 수밖에 없다.

한국경제 발전과정에 정부의 개입이 성공적일 수 있었던 것은 개입이 시장원리에 부합했기 때문이다. 외형적으로 정부의 깊은 개입이 있는 경우도 그 개입의 방식에 따라 신고전파 경제학의 시장효율성이란 개념에 부합할 수 있는 것이다. 즉 성공하는 정책이란 그 개입 방식이 비시장적으로 보일지라도 전통적인 경제학적 사고로 보았을 때 시장경제에 부응하는 정책이라는 것이다. 예를 든다면 중국경제는 외형적으로 수 많은 국유기업이 있고 공동체적인 향진기업(鄕鎭企業)이 있는 매우 비시장적으로 보이는 기업제도를 가지고 있지만 그 작동방식이 시장경제적으로 움직이는 것이다. 이러한 측면에서 보았을 때, 정책의 외형과 작동방식은 차이가 나지만 시장경제 하에서 바람직한 정책은 시장경제의 효율성을 살리는 기본적인 요건을 갖추어야 할 것으로 보인다. 이러한 요건을 나열하면 확립된 소유권, 바람직한 유인구조, 강성 예산제약, 경쟁, 재정의 건전성, 물가안정 정도가 될 것이다.

여기서 소유권이란 법적인 명목상의 소유권이 아니라 실질적인 통제를 할 수 있는 의미에서의 경제적 소유권을 의미한다. 그리고 강성 예산제약(hard budget constraint)이란 경제적 결정에 있어서 예산제약이 실질적으로 선택을 제한하는 상태로 재정에 의하여 항상 지원을 받는 공기업의 경우 예산제약이 의미가 없는 연성 예산제약 상태에 있을 가능성이 높다.

3. 개선되어야 할 한국의 경제운용

한국경제는 1960년대 이후 지속적이고 빠른 성장을 이룩했으며, 이러한 발전과정에서 수출촉진정책, 산업육성정책, 경제개발계획 등을 통하여 정책의 역할은 지대했다. 비록 정부의 개입이 시장원리에 부합하는 측면이 있었지만 모든 통계가 정부의 적극적인 개입을 보여주고 있으며 정부의 개입은 시장의 왜곡으로 이어진다. 당시 정부의 개입에 따른 여러 부작용에도 불구하고 노동과 자본 투입의 효과적인 동원에 의한 빠른 성장은 이러한 부작용의 비용을 감수할 수 있었다. 그러나 80년대에 들어서며 경제구조와 환경이 빠르게 변화하였다. 경제규모가 크게 달라졌으며 성장패턴도 단순한 양적인 성장을 지탱할 수 없게 되었다. 정치와 사회환경도 변화하였다. 1986년 민주화 이후 과거 소외된 다양한 부문의 이해관계가 대립하게 되었고, 과거 성장일변도 중심에서 벗어나 정책이 다양한 사회경제적 수요도 부응해야 할 필요에 직면했다. 80년대 이후 정책기조도 안정화와 자유화였다. 90년대에 들어서며 생산의 국제적 분업체제가 확산되며 자본과 노동의 국제적 이동이 활발하게 되었고, OECD에 가입하여 선진적인 규율 하에 들어감으로서 외부구속에 의한 제도의 선진화를 꾀하였다. 이와 함께 정보화의 진전과 함께 중국의 등장으로 산업구조가 빠르게 변화하였고, 외환위기 이후에는 금융구조, 기업지배구조, 노사관계, 정책지배구조 개혁이 주요한 과제로 등장했다. 80년대 이후 자유화와 90년대의 국제화, 그리고 외환위기 이후의 구조개혁으로 한국경제의 제도적 역량도 선진화되어 가고 있는 것은 사실이다. 최근의 투자부진과 사회적 갈등에 대하여 하나의 목표에 대한 일사불란한 정책의 역동성에 대한 향수도 있지만 이념적인 편향, 소득계층, 산업부문에 관계없이 한국경제의 모든 경제주체는 시장경제의 유용성을 부정하지는 않는다.

그럼에도 불구하고 이러한 환경변화에 정책이 변화한 환경에 잘 부합하여 추진되고 집행되는지 발전의 발목을 잡고 있는 것은 아닌지 알 수 없다. 여전히 경제정책의 틀이 양적인 성과에 집착하고 정책의 수단과 목표가 장기적으로 지탱될 수 있는지에 대한 검토가 없는 많은 정책이 수립되고 있다. 이와 함께 현 정부에 들어와서는 경제운용의 틀을 둘러싼 정치적 갈등이 지역불균형문제, 교육문제, 대기업문제, 양극화문제 등 여러 경제현안에서 이념적 갈등으로 표출되고 있다. 이러한 와중에 다양한 정책이 수립되고 있지만 정책목표와 수단이 맞지 않고 정책간의 목표가 상충하는 문제가 많이 발생하여 정책의 신뢰성이 낮아지고 있다. 이는 정책이 기본적인 운용의 원칙에 입각하지 않고 현상에 대한 직접적인 문제 해결을 추구하는 단기 대증적 정책이 많아지고 있기 때문이다. 시장경제는 시장의 틀이 갖추어진 가운데 자원의 유연한 배분이 계속될 때 효율적으로 운용되는데, 지난 수년간 부동산문제에 대한 정책에 대한 논란에서 보다시피 상황에 따른 정책의 남발이 시장의 틀을 유지하는데 장애가 되고 있다.

정책은 기본적으로 시장의 틀에 부응해야 하며, 정책에도 시장의 기능이 도입되어야 한다. 정책수립에 대한 책임과 유인이 있어야 하지만 외환위기 이후 기업과 금융의 구조개혁에 비하여 정책지배구조의 개혁은 미흡하게 보인다. 여전히 다음과 같은 문제가 있는 것으로 보인다. 첫째로 정책이 성장률 등 총량적 지표에 집착한 양적 성과주의의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 여전히 정책당국이 경제성장률을 달성해야 할 목표처럼 표방하고, 성장률의 달성이 정책에 대한 평가기준으로 여겨지고 있다. 앞에서 언급한 바대로 한국경제는 수출의존도가 높고 자본시장이 개방되어 있는 소국개방경제에 가깝다. 그렇기 때문에 해외의 경기나 세계 금융시장의 향방에 따라 아무리 좋은 정책을 추진한다고 하더라도 단기적으로 성장률이 낮아질 수도 있다. 이러한 가운데 정책당국이 표방한 단기적인 성장률 때문에  거시경제의 장기적인 안정성이 훼손시킬 수 있다. 둘째로, 정책 시계의 단기화에 따라 현상에 대한 단기 대증적 정책이 빈번하게 집행되는 문제점을 지적할 수 있다. 성장잠재력이나 산업경쟁력 등 경제의 기본적인 역량은 단기간에 변화하지 않는다. 좋은 정책은 외적인 요인의 변화에 따라 단기적으로 빛을 못 볼지 모르지만 장기적으로 돌이켜 보면 좋은 평가를 받는다. 그러나 총량적인 목표에 매달려 단기적인 성과에 민감하면 시계와 시야가 길고 넓은 정책이 집행되기는 힘들다. 이것은 정책의 수립과 집행을 누가 어떻게 하는가 하는 정책지배구조의 개선과 관계되는 문제라고 할 수 있다. 셋째로 정책이 단기대증적으로 됨으로서 정책의 목표와 수단이, 하나의 정책이 다른 정책과 상충하는 문제를 내포하고 있다. 양극화와 성장률 저하의 문제가 장기적으로 해결될 수 있는 구조적인 문제인데도 단기적인 경기부양책을 빈번하게 집행하는 것은 목표와 수단이 부합하지 않는 것이며, 나아가 이러한 빈번한 경기부양책은 경제의 불안정으로 이어져 장기적인 목표를 저해할 수 있다. 지역균형 개발을 위한 토지보상비가 부동산 가격의 불안정에 기여했다고 한다면 지역균형 개발정책은 부동산가격안정과 상충된다. 나아가 수도권에 수많은 신도시를 개발하여 아파트 가격을 잡아 보겠다는 정책은 장기적으로 지역균형 개발에 역행하는 것이다. 마지막으로 경제운용의 틀에 대한 정치적 갈등이 표출되고 이념화되고 있는 문제를 지적할 수 있다. 물론 경제운용이 정권이 표방하는 정치적 이념에서 독립적일 수는 없다. 그러나 가능한 경제는 일관된 운용의 틀을 유지하는 것이 경제의 불확실을 낮추는 것이다. 만약 경제가 정치화되면 정책은 직접적인 단기효과에 매달리게 되고 더 중요한 그 정책의 여파로 오는 간접적 효과는 무시되기 쉽다. 이것은 최근에 볼 수 있었던 부동산정책의 수립과 집행과정에서 잘 나타난다.

4. 우리경제의 문제를 어떻게 이해해야 하나?

앞에서 경제운용의 제일 목표는 장기적인 경제발전이라고 하였다. 그렇다면 우리 경제의 앞날은 어떻게 될 것인가? 한국 사람이라면 누구나 갖는 궁금증과 걱정이 아닐 수 없고 이번 대선에서의 화두도 바로 경제였다. 이번 대선에서도 모든 후보가 우리나라가 계속 높은 성장을 이어 가고 세계의 경제 강국이 된다는 장밋빛 공약을 내놓고 있다. 이와 함께 한국경제가 저성장의 늪으로 빠져 들어가고 있고 일자리 창출이 부진하여 사회갈등이 더욱 높아지고 있다는 위기의식이 공존하고 있으며 이에 대하여 정부가 해야 할 적극적인 역할을 국민이 기대하고 있다.

한국경제의 장래는 어떠할까? 우선 우리경제가 가고 있는 모습을 단기적으로 관찰해보면 지난 90년대에 비하여 성장률이 낮아진 것은 사실이며, 일자리도 과거 개발연도에 비하여 왕성하게 창출되는 것처럼 보이지 않는다. 그리고 소득불평등 정도를 나타내는 지니계수나 소득분배율을 보면 외환위기 이후 지금까지 과거에 비하여 악화된 것처럼 보인다. 하지만 이러한 추세가 왜 발생하는지, 원인이 무엇인지, 그리고 그 원인을 알았다면 정부가 이 추세를 역전시킬 수 있는지 생각해볼 필요가 있다.

경제를 제일 우선으로 하는 새로운 정부가 들어서며 경제활력 제고에 대한 기대감이 올라가고 있으며, 미국의 경기부진과 금융경색 등 외부적인 요인을 제외한다면 한국경제 자체는 지금까지 내수가 조금 살아나는 것 같아 보이고 기업 활동에 대한 전망도 부정적이지는 않다. 또한 여전히 증권가에서는 주가 상승의 장기적인 추세가 이어질 것이라는 전망을 하고 있다.

그러나 경제의 단기적 전망에 지나치게 큰 의미를 부여하거나 그 전망의 호·불호에 따라 일희일비(一喜一悲)하는 것은 바람직하지 않다. 대외경제에 대한 의존도가 높은 한국경제는 단기적으로 정확히 전망하는 것이 거의 불가능한 경제이기 때문이다. 이렇게 가변 요소가 너무 많을뿐더러 경제외적 요인이 경제에 미치는 영향이 너무 커서 경제가 가는 길이 경제전문가들의 예측 범위 안에 머물지 않는다. 최근 몇 년 간만 하더라도 많은 기관들에 의한 수많은 경제전망들이 발표됐지만 제대로 맞은 적이 거의 없다는 사실이 이를 말한다. 이것은 오늘의 낙관적 전망이 언제든 다시 비관적으로 바뀔 수도 있다는 것을 의미한다.

이러한 경제에 대한 단기적인 전망보다는 오히려 장기적인 추세의 전망이 더 합리적이다. 이러한 장기적인 추세는 우리경제의 체질과 경제운용의 질에 의하여 결정되며, 이것은 단기간에 잘 변화하지 않는다. 우리 경제의 앞날을 중장기적으로 또 구조적인 측면에서 관찰하면 우리 경제의 먼 앞길에는 명(明)과 암(暗)의 양 요소가 충분히 공존하고 있다.

우선 밝은 면을 보면 정보통신(IT), 조선, 자동차 등 제조업 분야의 강점을 들 수 있다. 중국의 추격과 일본의 우위 가운데서 양쪽으로 압박받고 몇 년 후의 위기에 대하여 걱정하기도 하지만 이러한 위기에 대응하여 선제적으로 기업은 연구개발과 시장개척을 위하여 노력하고 있다. 시간이 지남에 따라 현재의 우위가 사라지기도 하고 현재의 열위가 우위로 바뀔 수도 있지만 세계적인 기업으로 성장한 대기업을 중심으로 한 제조업의 우위는 당분간 한국 경제의 동력 구실을 할 것이다. 이와 함께 한류(韓流)의 열풍에서 보는 것 같이 서비스부문의 발전 가능성, ‘기러기 아빠’로 상징되는 여전히 높은 교육열, 혁신 형 중소기업의 가능성, 중국, 인도, 브라질 등 새로운 시장으로의 진출 가능성 등은 우리 경제의 앞날을 밝게 하는 요소들이라 할 수 있다.

그러나 우리 경제의 앞날을 어둡게 하는 요소들도 매우 많다. 농업부문과 소상공인, 자영업자, 대부분의 서비스업을 포괄하는 웅대한 저생산성 부문의 존재, 이로부터 초래되는 경제 전반의 경쟁력, 소위 총 요소생산성의 점진적 하향 추세, 기업의 투자의욕 감퇴, 각 부문 양극화의 심화 등이 그런 요소들이다. 더욱이 경쟁력을 보장해 주는 경제시스템에 대한 사회적 합의 기반의 취약성, 세계최저의 출산율과 급속한 인구 고령화 추세 등은 보다 본질적이고 구조적인 문제점들이다.

그렇다면 단기적인 경기의 호·불황을 떠나서 우리 경제의 먼 장래는 어떠할까? 우선 원칙론적으로 볼 때 우리 국가 사회가 앞에서 언급한, 한국경제가 가지고 있는 밝은 면과 어두운 면 중에서 밝은 면을 잘 부각시켜 나가고 어려움 즉 위기적 요소도 이를 기회의 요소로 전환시켜 간다면 한국경제의 장래는 밝을 것이다. 그렇지 않고 이런 본질적 문제에 대한 인식이 제대로 돼 있지 않거나 실천과정에서 성공하지 못하고 있으면 우리는 어두운 미래를 맞이할 것이 틀림없다. 경제는 ‘공짜가 없다’, ‘콩 심은 데 콩 나고 팥 심은 데 팥 난다’는 평범한 진리가 장기적으로는 결국 맞아 떨어지는 영역이기 때문이다.

그런데 일부 산업부문이나 소수 기업들의 눈부신 경쟁력 향상에도 불구하고 우리 경제의 앞날을 매우 어둡게 하는, 앞에서 언급한 구조적인 요소들이 근본적으로 개선되는 징후는 아직은 보이지 않는다. 이번 대선으로 시장경제에 대한 국민의 믿음이 확인되었다고 보는 시각도 있지만 여전히 시장경제 시스템에 대한 사회적 합의 기반은 오히려 축소되고 있으며 경제사회의 주요 문제에 접근하는 데 있어서 시장적 접근방식은 오히려 후퇴하고 있는 경우가 많다. 이것은 약속할 수 없는 공약의 남발과 정부역할에 대한 과도한 기대에서 잘 나타난다. 그리고 드러커가 자주 얘기하던 이미 ‘알려진 미래’에 대한 준비와 처방이 미흡한 것은 당장의 현실문제에 안주하는 무책임한 경제운용의 단면을 보여준다. 알려진 미래란 변화가 오랜 시차를 두고 영향을 미침으로서 미래에 발생할 사건이 확률 100%로 다가오고 있음을 지칭한다. 인구동태나  연금재정의 경우를 보면 현재의 구조변화가 수십년 이후에 현실화된다. 앞으로 십년 이후에는 초고령화 사회로 진입하는 것은 확실하며, 연금재정이 파산하는 것은 예측할 필요가 없는 미래에 벌어질 사실이다. 어쩌면 핵폭탄보다도 더 한국경제사회의 위험요소가 될, 인구구조의 급격한 변화나 연금재정 파탄을 멈추게 할 어떤 유효한 처방도 마련하지 못하고 있은 것이 오늘의 현실이다.

이럼에도 불구하고 주로 현상적이거나 단기적 요인에 일희일비하면서 한국경제의 장래에 대해 가져야 할 적절한 의미의 위기의식이 오히려 소멸되고 있는 것은 아닌지 우려되지 않을 수 없다. 최인호의 인기소설 『상도(商道)』에는 약 200년 전 실존했던 주인공 임상옥이 한때 승려가 되려고 수업을 하던 암자를 떠나 다시 상계(商界)로 나올 때 그의 스승인 석숭 스님이 임상옥이 장래 상인으로 대성할 것을 예언하면서 미래에 닥칠 세 번의 위기와 이를 벗어날 수 있는 비책을 알려주는 장면이 있다. 이 예언의 과정에서 석숭 스님이 임상옥에게 하는 말 중 다음과 같은 대목이다.

“문제는 네가 첫 번째 위기는 위기임을 알겠으나 두 번째 위기는 위기라는 것을 깨닫지 못하는 데에 있는 것이다. 위기를 위기로서 직감할 때에는 헤어날 방법이 있는 법이다. 그러나 위기를 위기로서 인식하지 못할 때에는 자신도 모르게 멸문의 길로 나아가는 것이다. 그러므로 명심하여라. 모든 일이 순조롭게 잘 풀릴 때가 혹시 무서운, 위험한 고비가 아닐까 생각하여라.”

이것은 위기의 본질에 대한 인식의 중요성을 일컫는 말이다. 문제해결을 위해서는 문제의 본질과 배경에 대한 올바른 인식이 있어야 한다. 그렇지 않으면 문제는 피상적으로 해결된 것처럼 보이나 다시 재발한다. 1997년부터 우리가 경험했던 외환위기에 대한 문제인식에 대하여 생각해 보자. 그 위기는 외형적으로 ‘외화유동성 위기’ 즉 달러 부족 형태로 왔다. 그래서 누구나 위기가 도래한 사실을 쉽게 인식할 수 있었고 따라서 위기를 헤쳐 가는 것도 비교적 쉽게 할 수 있었다. 일찍이 1년 만에 IMF위기를 극복하겠다는 당시 김대중 대통령의 공언이 그래서 나왔고 IMF의 지원자금의 조기상환과 ‘IMF의 완전극복’ 이라는 우리 경제의 위기극복 선언도 그래서 이루어진 것이다.

그런데 이런 식의 인식은 올바른 인식이 아니었다는 것은 현재 모든 국민들이 잘 알고 있다. 외환위기의 본질은 결코 유동성 위기가 아니다. 이 위기의 본질과 배경은 한편으로 구조적인 관점과 상황적 관점에서, 또 한편으로는 국내적 시각과 국제적 시각을 종합하는 균형적인 시각을 가지고 접근하여야만 밝혀질 수 있는 것이었다. 그 위기는 한편으로는 우리 ‘경제의 구조적 위기’였고 다른 한편으로는 국제사회로부터의 ‘신뢰의 위기'였다. 외화 유동성 부족은 이런 본질적 문제가 초래한 원인이라기보다는 외적 현상이나 결과일 따름이다. 그러나 우리 사회는 이런 인식도 충분하지 못했고 이런 방식으로 접근하지도 않음으로써 문제의 본질 즉 위기의 진정한 성격과 배경을 제대로 규명하지 못한 채 넘어가 버렸다.

결과적으로 우리 경제는 엄청난 코스트를 치르고도 이 위기로부터 얻어야 할 적절한 교훈을 얻는 데 실패했다. 국민 경제의 진로에는 끊임없는 성공과 위기가 교차하게 마련이다. 국민경제라면 상당한 성공에 대한 기억이 없을 수 없고 한편으로는 위기에 대한 경험 또한 없을 수 없다. 문제는 성공 체험에 빠져서 여기에 안주하면 그 성공이 계속 보장될 수 없고 위기가 왔을 때 이로부터 유효한 교훈을 얻지 못하면 새로운 위기를 맞았을 때 넘어지게 마련이다. ‘성공신화로부터의 탈출’과 ‘위기로부터의 유효한 교훈의 습득’이 국민경제의 지속적인 발전을 가능하게 해 주는 요인이다.

우리 경제가 맞이한 1997년의 경제위기는 어떻게 보면 우리 경제가 성공신화에 매몰되어 여기서 벗어나지 못해서 직면한 것이다. 박정희 대통령의 강력한 리더십 하에 이미 1970년대 중반부터 비약적인 경제 발전의 토대가 서고 소위 ‘한강의 기적’이라는 한국경제의 성공신화가 만들어지기 시작했다. 이 신화의 밑바탕에는 경제발전에 대한 강력한 국가의 의지, 경제 각 부문에 대한 정부의 적극적인 개입, 높은 경제 성장 및 기업 확장 목표에 대한 정부와 기업의 끊임없는 추구, 이 목표의 달성을 위한 정부와 기업의 강력한 연계 구조, 경제를 빨리 발전시켜 이를 바탕으로 다른 주요한 국가문제의 대부분을 해결하겠다는 사고 등이 깔려 있다.

그러나 사실은 이러한 신화가 만들어지기 시작하던 바로 그 때, 즉 1970년대 중반부터 1997년 우리 경제 위기의 싹은 비롯되고 있었다고 보아야 한다. 이미 1970년대 말부터 이러한 신화가 계속 작동하기 어려운 징후가 상대적으로 가벼운 위기의 형태로 나타나기 시작했다. 이때부터 경제의 문제를 구조적이고 본질적으로 보는 일부 사람들에 의하여 우리 경제 운영의 틀을 바꾸려는 시도가 몇 차례 있었다. 그러나 이러한 성공신화에 젖은 정부의 변하지 않는 고(高)성장 위주 정부주도 경제운영 방식, 이에 대한 뿌리 깊은 국민의 기대 의식, 그리고 팽창 위주 기업경영 관행이 극복되지 못한 채 1997년을 향하여 가고 있었던 것이다.

더욱이 1980년대 말을 기점으로 이루어진 세계경제의 구조적인 변화는 우리경제 운영의 틀을 바꿀 수 있는 타율적인 계기가 되었지만 우리는 이 기회를 살리지 못했다. 이런 상황은 국제 금융사회로 하여금 우리 경제의 장래에 대해 결정적인 의문을 갖게 만들었고, 1997년 이들은 우리에게 새로이 달러를 빌려주지 않는 것은 물론 이미 빌려줬던 달러까지 갑자기 다투어 거둬들이기 시작했다. 외환위기의 시작이었다.

만약 앞으로 한국경제에 새로운 위기가 온다면 또 다시 유동성 위기의 형태로 오지는 않을 것이다. 현재 전개되고 있는 중국의 경제적 부상과 WTO 가입 이후 국제사회에서의 중국의 역할 증대, 인도와 같은 신흥 경제권의 부상, 미국 등 기존 선진경제의 지속적으로 향상되는 경영과 기술수준과 우리의 그 것과의 격차 등에서 현실적인 문제로 인식되듯이, 우리 경제의 경쟁력의 문제가 그 위기의 본질이 될 것으로 모두 공감하고 있다. 앞에서 언급한 바 있는 우리 경제의 어두운 측면에, 즉 우리 경제가 가지고 있는 구조적 문제에 대한 해결책을 찾지 못하는 경우 경제는 전체적으로 경쟁력을 상실해 감으로써 기업과 금융의 전반적 침하가 이어지고 세계경제와의 통합에 실패하면서 우리 경제가 국제경제사회에서 그 역할과 위치가 축소되고 궁극적으로 도태되어 가는 위기가 될 것이다.

이런 위기는 성격상 서서히 그리고 우리가 분명하게 의식하지 못하는 가운데 진행되기 마련이다. 석숭 스님이 말 한 두 번째 위기와 같이 말이다. 이런 성격의 위기야 말로 진정한 의미의 위기다. 그리고 이런 의미의 위기의 가능성에 대한 적절한 인식, 논의나 경계는 아무리 해도 결코 지나치지 않다. 이런 성격의 위기에의 대처방안이 무엇일까? 이것은 앞 장에서 언급한 바와 같이 경제를 비롯한 주요한 국가운영의 틀을 ‘시장의 원리’가 제시하는 경쟁구조를 바탕으로 우리경제의 경쟁력의 원천을 보강하면서 한편으로는 소위 ‘글로벌 스탠더드’를 충실히 수용함으로써 세계경제와의 통합을 성공적으로 이루어 경제의 강인성과 유연성을 미리미리 길러가는 것이 유일한 방안이다. 이것은 단순한 정책의 남발로 이루어지는 쉬운 과제는 아니며 경제운용의 시스템을 변화시킴으로서 가능한 것이다. 이것 외에 다른 방안이 있을 수가 없다. 이러한 시장원리와 조화를 이루는 경제운용 하에서 국가경쟁력이 자생되고 이것의 기초 하에서 사회복지, 취약계층 보호, 바람직한 소득분배가 모색되어야 할 것이다.

한국경제 위기구조의 본질은 첫째, ‘경쟁력의 위기’이고 둘째, 구조적 위기 즉 ‘시스템의 위기’다. 또 이런 본질에 대한 문제 인식이 제대로 없고 이에 대한 정부차원의 결의도 사회적 합의도 없다는 점, 즉 ‘인식의 위기’가 위기구조의 핵심에 있다. 경기의 일시적 변동에 따라 일희일비하면서 그 때마다 위기론이 떠올랐다 가라앉았다 하는 우리 사회의 오늘의 현상과 끊임없이 낙관적인 메시지를 국민들에게 전달하려고 하는 지도자들, 그리고 경제운영방식이 이를 단적으로 나타낸다.

김영삼 대통령 이후 이미 세 번에 걸쳐 민간 대통령이 나와 국정을 이끌고 있다. 모든 정권이 하나 같이 정치의 민주화 차원에서 박정희 대통령에 대해 비판적인 것은 물론이고 그가 이룩한 경제적 성과나 그가 채택한 경제 운영방식에 대해서도 결코 호의적이지 않았다. 하지만 모두가 박 대통령이 그의 개발시대를 성공으로 이끌었던 경제사상, 그러나 벌써 탈출했어야 하는 ‘고도성장’, ‘한국 주식회사’, '경제제일주의‘라는 한국경제의 3대 신화로부터 크게 벗어나지 못하고 있는 것 같다.

이를 벗어나기 위해서는 한국경제가 과연 시장원리를 따르고 있는가에 대한 근본적인 질문에 대한 검토에서 시작해야 한다. 이 질문에 대한 해답을 얻기 위해 다음과 같은 몇 가지 기준들을 언뜻 생각해 본다. 우리 경제 시스템이 정부의 인위적인 의지를 최대한 배제한 채 경제주체들의 자율을 기반으로 물 흐르듯 유연하게 흘러가고 있는지, ‘경쟁 원리’ 그리고 이를 뒷받침하는 ‘보상과 징벌’의 원칙과 ‘수요자 선택 원리’가 어느 정도나 지켜지고 있는지, 시장원리의 기초가 되는 ‘수요공급의 원칙’이 구체적인 경제현안 문제를 이해하고 이에 대한 해답을 찾는 데 제대로 원용되고 있는지, 이런 문제를 중심으로 시장에 대해 정부의 역할을 적정하게 하려는 노력 있는지 등이다.

위의 기준들을 놓고 우리 경제ㆍ사회의 중요한 다음 몇 가지 질문에 대한 해답을 찾아보면 우리 경제의 시장성(市場性)에 대한 해답은 저절로 나온다고 본다. 우선 경제의 총체적 성과는 수시로 변하는 국ㆍ내외 시장여건 하에서 시장 참여자들의 행동에 대한 시장의 반응의 결과인데 명색이 시장경제를 한다면서 정부가 총량 성장 목표를 정부의 정책목표로 제시하는 것이 바람직하고 가능한지? 부동산문제를 세제와 규제로 해결하는 것이 시장의 기능을 위축하고 문제를 더욱 난제로 만들고 있지는 않은지? 우리 경제가 가지고 있는 여러 가지 불공정거래와 비경쟁적 요소는 단순히 기업의 문제인지? 아니면 기업이나 산업의 형성, 성장 과정에서 정부의 경제운용 방식과 관계가 없는지? 주요 노사 현안을 해결하는데 있어서 시장원리에서 보아 기본적으로 지켜져야 할 원칙은 없는지? 그리고 개별 기업의 경쟁력이나 협상력과 관계없이 전 기업에 업종별로 강제적 일률적으로 실시하는 집단주의적 접근방법이 과연 시장주의와 양립할 수 있는지? 여성인력에 대해 생산성과 무관하게 행해지는 한국 특유의 각종 보호제도가 이미 직장을 가진 여성에게는 큰 보호가 되겠지만 새로이 취업을 하고자 하는 여성에게는 오히려 그 기회를 뺏는 요인으로 작용하고 있지 않는지? 정부가 운영하는 국민건강 보험제도에 의해 전 국민의 건강 문제를 해결하는 것이 가능한지? 개인이 스스로 책임지고 시장기능에 의해 해결할 수 있는 사람과 해결돼야 할 영역까지 정부가 해결하려고 하는 것이 적절한지? 30년간 일관되게 유지 강화돼 온 평준화 교육정책 기조에도 불구하고 초래된 비평준화의 극치인 오늘의 교육현실을 어떻게 설명해야 하는지? 학교의 선택과 입시과정에서 경쟁원리와 수요자 선택원리를 부활하지 않고도 얽히고설킨 교육 현안들을 해결하는 것이 가능한지?

다음에서는 이러한 문제에 대한 평가를 하여보고 이를 기초로 한국경제의 구조적 위기 극복을 위하여 바람직한 경제운용이 어떻게 되어야 하는지 생각해 보기로 하자.

5. 성장률이 정책공약이 될 수 있는가?

공교롭게도 지난 대선에서 경제성장률 7% 공약을 한 후보가 당선되었고, 이번 대선에서도 경제성장률 7%로 공약을 한 후보가 당선되었다. 지난 대선의 성장률 7% 공약은 허언이 되어버렸다. 그렇다면 앞으로 5년 후에는 새로운 정부가 공약한 7% 성장률이 지켜질 수 있을까? 7% 이 성장률 공약이 지켜질 수 있는지 여부에 대한 논란이 언론의 주목을 받고 있다. 비판하는 쪽은 국제적 비교를 통하여 그리고 세계경제 환경의 전망을 통하여 7% 성장은 허구라고 하며, 방어하는 쪽은 낮은 고용률을 늘리고, 기업의 투자의욕을 높이면 달성 못할 것이 없다고 한다. 이러한 공방에 여러 가지 통계자료와 경제이론이 동원된다. 하지만 이러한 공방은 시장원리에서 보면 무의미한 논쟁이고 단순히 정치공방일 뿐이다. 사실 성장률 공약 달성여부는 질문 자체가 잘못 던져진 질문이기 때문에 이에 대하여 왈과왈부 하는 자체가 무의미하다.

잠재성장률을 추정하는 데 몇 가지 방법이 있지만 어느 방법이건 다 일정한 가정과 전제 하에 과거의 연장선상에서 경제의 현재나 장래의 성장 잠재력을 예측한다는 점에서 큰 차이가 없고 본질적으로 계량적 예측의 범주에 속한다. 그런데 우리나라의 유수한 관ㆍ민 연구기관, 중앙은행, 우수한 경제학자들의 탁월한 분석기능도 경제의 예측에 관한 한 참고자료이지 믿고 사용할 수 있는 통계자료는 아니다. 이것은 이들의 예측능력에 문제가 있어서가 아니라 우리 경제가 갖는 높은 가변적 속성, 우리의 예측이나 영향 밖에 있는 대외경제 환경에 대한 높은 의존성, 경제외적 변수가 경제에 미치는 영향의 절대성 때문에 생기는 현상이다. 따라서 어떤 방법에 의해 추정되었건 잠재 성장률도 예측의 범주를 벗어나지 못하는 한 그 정확성에 큰 기대를 하거나 그 유용성에 지나친 의미를 부여할 가치가 없다.

굳이 잠재성장률을 거론하지 않아도 우리경제가 저성장 국면으로 들어가고 있는 것은 분명하다. 90년대까지의 연 7%에 육박하던 성장률이 2000년대에 들어서며 4%대로 하락하였다. 수치 자체로 보면 성장률 저하의 위기처럼 보인다. 성장요인 분석에 따르면 이러한 성장률 저하의 가장 큰 원인은 과거의 투입주도형 성장패턴이 더 이상 가능하지 않다는데 있다. 지난 60년대 이후 한국 경제는 쉴 새 없이 달려왔고, 이제 일인당 국민소득이 이 만불에 다다른 현재 과거와 같은 성장률은 경제구조적으로 불가능하며 바람직하지도 않다. 과거 높은 인구성장률과 청장년 인구의 급격한 증가로 가용 노동자의 수도 빠르게 증가했고, 도시화와 산업화에 함께 투자도 빠르게 진행되었다. 하지만 이러한 왕성한 투입이 현재와 같이 성숙한 경제에서는 재현되기가 쉽지 않다. 따라서 현재와 같은 상태에서 기대해야 할 것은 투입보다는 경제의 체질을 개선하여 효율과 혁신이 주도하는 성장으로 전환하는 것이다. 경제의 구조가 변화하였으니 성장의 동력도 당연히 달라져야 한다. 이는 정부의 정책이나 재정으로 될 수 없는 문제이며, 더 나아가 정부의 지시에 의하여 가능하지도 않다. 과거 정부주도에 의한 선단식 경제개발은 오래전에 유효성을 상실했고, 이는 우리 모두가 공감하는 바이다.

그렇기 때문에 성장률 7%의 공약이란 잘못된 공약이며 시장원리를 이해하지 못한 경제운용 방식의 연장이다. 경제성장률은 한 국민경제에 속한 수많은 경제 주체들이 한 해 동안 행한 다양한 경제활동에 대한 종합 성적표이지 정부의 경제운용에 대한 성적표가 아니다. 이 성적표는 무수한 주체의 경제활동의 결과로 나타난다. 경제상황에 대하여 느끼는 시장의 인식이 정부의 인식과 같지 않은 경우가 많으며 성숙한 시장경제를 향해 갈수록 정부가 시장에 영향을 미칠 수 있는 여지나 시장에 간여할 수 있는 정책 수단이 별로 없다. 높은  경제성장률은 경제가 질적, 구조적으로 개선되고 기업가 정신이 살아 작동할 수 있는 방향으로 경제 시스템이 정비되면 얻어지는 결과물이지 정부가 목표로 설정한다고 해서 얻어지는 대상도 아니고 더욱이 공약으로서 국민들에게 약속할 수 있는 성질의 것이 아니다.

문제는 경제의 구조에 있지 성장률의 고저에 있지 않다. IT, BT, NT 등 신 융합기술 분야의 강점, 한류(韓流)열풍에서 보는 것과 같은 서비스 부문의 새로운 발전 가능성, 꺼질 줄 모르는 세계 최고의 교육열 등은 밝은 면이다. 한국경제의 기술ㆍ지식 경쟁력의 가능성이 여기에 있다. 그러나 농업부문, 소상공인, 자영업자등 대부분의 서비스업을 포괄하는 웅대한 저 생산부문의 온존(溫存), 이로부터 초래되는 경제적 성과의 격차, 세계 최저의 출산율과 인구 고령화 추세 등 어두운 면도 이에 못지않다. 우리 경제의 앞길에 구조적으로 밝은 면이 보다 부각되고 어두운 면이 잘 극복된다면 계산된 잠재성장률을 크게 뛰어 넘는 추가적인 잠재력의 발현 가능성도 충분히 있다. 물론 반대 경우도 항상 가능하다. 그런 의미에서 어차피 숫자놀음에 불과한 성장률 공약에 얽매일 필요가 없다.

오히려 재정의 추가적인 투입이나 대규모 건설사업 추진 등 인위적인 경기부양 노력은 우리 경제 상황을 호전시키는 데 별 도움이 되지 않을 것이고 오히려 경제의 구조적 왜곡을 가져와 장기적으로는 성장잠재력을 약화시킬 가능성이 크다. 시간이 걸리더라도 시스템적 접근만이 문제 해결의 길이다. 물 흐르는 것 과 같은 유연한 경제, 성과에 대한 인센티브와 페널티가 분명한 경제, ‘우리 식(式)’이 아닌 ‘세계 식’으로 운용되는 경제시스템을 만들어 기업의 국제경쟁력을 높이고 자발적 투자를 유인하는 방법 이외에 경제의 잠재력을 높일 길은 없다. 이러한 경제운용 방향과 이에 대한 국내외 시장의 호의적인 평가가 있을 때 실현될 수 있는 경제의 모습은 계량적인 예측 범위를 크게 뛰어 넘을 수 있다.

우리 경제의 잠재력은 예측의 대상이 아니라 선택의 대상이다. 하지만 그것은 정부가 선택할 수 있는 것이 아니라 시스템에 대한 선택을 통한 시장에서 평가받아야 한다.

6. 국제수지에 대한 오해: 환율은 정책변수가 아니다.

전 세계적인 유동성위기로 세계경제가 출렁이고 있다. 최근 미 달러 가치 의 급락으로 세계경제가 충격을 받았는데 그 중에서도 우리 경제가 받는 영향이 제일 컸다. 우리 스스로의 인식도 그렇고 세계경제의 평가도 그렇다. 이런 결과가 미국의 글로벌 달러약세 정책 때문에 초래된 선택의 여지가 없었던 것인지, 아니면 최소한 지금 같이 우리 경제와 기업이 받는 급격한 영향을 완화할 수 있는 정책적 대응을 미리부터 할 수 없었는지 심각하게 반성해야 앞으로 제대로 된 극복방안이 보일 것이다. 결론적으로 환율과 국제수지에 대한 경제운용방식은 여전히 환율을 정책변수로 생각하고 약한 원화를 통하여 수출증가와 경기회복이라는 단견에서 벗어나지 못하고 있다.

2000년대에 들어서 달러에 대한 원화 환율의 절상은 어떻게 보면 알려진 미래와 같이 예견될 수 있는 문제였다. 적정환율이란 것이 무엇인지에 대한 논란은 여전하나 환율의 변화 추세는 지난 수년간은 장기적으로 전망이 가능했다고 판단된다. 미국이 막대한 재정과 경상수지의 적자를 보이고 있으면서 한편으로는 소비 중심의 경제회복을 추구하는 한 달러 약세화는 불가피하기 때문이다. 이러한 다가올 미래에 대하여 정부는 이러한 정보를 시장과 공유하고 주요 경제변수의 변화가 안정적으로 이루어지게 다른 나라의 환율추이와 보조를 같이 함으로써 이에서 오는 영향을 조금이라도 흡수해 가야 했다.

대내적으로도 97년 외환위기로 일시적으로 크게 절하됐던 우리 환율은 98년 이후 계속돼 온 큰 규모의 경상수지 흑자와 이를 반영한 우리의 외환 수급사정 때문에 지속적으로 절상돼야 할 상황에 놓여 있었다. 또 구매력 평가에 기반을 둔 실효환율이란 점에서도 그러했다. 외환수급 측면은 설명이 필요 없는 것이고 기준 시점이나 계산 방식에 따라 이견이 있을 수 있는 실효환율 측면에서도 쉽고도 좋은 예가 있다. 97년 10월29일 외환위기 직전 외환시장이 매우 불안정하고 환율이 급격하게 오르고 있던 상황에서 당시 무역협회는 수출기업의 채산성이 보장되는 적정 환율 수준을 달러당 9백17원으로 정부에 제시한 적이 있다. 기관의 성격이나 당시의 외환시장 상황을 감안할 때 무역협회가 구매력 평가 측면에서 적정 수준보다 결코 낮게 제시하지 않았을 것이다. 외환위기를 과연 성공적으로 극복했다면 그간 정부는 환율 수준에서 이런 수급사정을 반영하고 외환위기 때문에 일시적으로 균형에서 벗어났던 것을 제자리에 돌려놓으려는 노력을 하면서 환율 수준이 장기적으로 갈 수밖에 없는 방향에 대해 우리 기업들에 적절한 메시지를 줘 대비하도록 했어야 했다.

위기 이전과는 달리 원화의 이런 절상요인을 적절하게 수용함으로써 외환수급의 균형 속에서도 적정한 거시경제 운영이 가능한 경제여건과 시장조건이 형성돼 있었기 때문이다. 우리 경제와 기업이 미국의 달러가치 하락의 영향을 단기적으로 가장 급격하게 받을 수밖에 없었던 것은 이렇게 시장조건과 괴리된 환율운영을 해 온 우리 정부 스스로가 자초했던 것이라고 해도 과언이 아니다. 이것은 환율을 정책변수로 보는 과거 경제운용방식에 대한 집착에서 온다.

이러한 경제운용은 지나치게 많은 외환 보유고와 높은 수출의존도로 나타났으며 이것은 현재 경제운용의 짐이 되고 있다. 98년 이후 계속돼 온 큰 규모의 경상 수지의 흑자는 당연히 우리 원화의 절상요인이다. 외환위기 이전과는 달리 이를 적절하게 수용해 갈 수 있는 시장조건이 돼있음에도 불구하고 우리 상품의 가격경쟁력의 인위적 유지를 위해 환율정책을 시장원리에 역행해서 운용해 온 것이다. 외환위기는 달러 부족이란 현상으로 표면화됐을 뿐 그 근본 배경과 원인은 우리 경제의 축적된 구조적 문제점의 노출과 이에 따른 국제금융사회의 우리 경제에 대한 신뢰 상실이었다. 그런데도 위기의 본질에 대한 제대로 된 인식이 결여됨으로써 전 정부 때부터 외환보유고 확충을 위기극복의 중요한 징표인 듯 관련 정책을 운용해왔다.

결과적으로 현재 2천 5백억달러를 넘어선 외환보유고는 어떻게 봐도 우리 경제규모에 비해 과도한 수준이다. 이 확충과정과 원화의 절하 운영은 통화, 금리, 부동산 및 수입물가 등 관련 부문에 큰 주름살을 끼치고 있다. 무엇보다도 적절하지 않은 환율 수준에 힘입은 가공(架空)의 경쟁력에 근거한 경제와 기업운영이 구조조정 방향에 역행하고, 장기적으로 경쟁력배양에 나쁜 영향을 미치고, 나아가 수출과 내수의 양극화 등 구조적 왜곡의 주요한 요인 중 하나로 작용했다. OECD가 기업 외채 700억달러에 달하는 한국경제에서 이런 식 환율 운용이 기업의 외채상환부담 증대와 가계의 실질소득 감소를 초래해 내수부진의 중요한 요인이 될 수 있다는 지적은 경청할 만하다.

이상하게도 우리 정부, 기업, 언론 나아가 우리 국민 대다수는 원화가치가 절상되는 상황을 우리 경제에 대한 부정적인 현상으로 받아들이고 정부가 외환시장에 깊이 개입해서라도 이런 추세를 돌려놓아야 한다고 생각하는 경향이 있다. 이런 모순된 사고가 정부의 경기부양 노력과 결부될 때에는 더욱 힘을 얻는다. 이런 식의 사고는 정말 문제이고 장기적으로 볼 때 바람직하지도 가능하지도 않다.

우리 돈의 대외가치가 올라가는 것은 종합적으로 보아서는 바람직한 것이다. 원칙적으로 이런 현상은 국제수지, 물가를 비롯한 종합적인 경제상황이 비교 대상국가에 비해 상대적인 호조에 있음을 반영하는 것이다. 또 단기적으로 수출에 미치는 부정적인 영향에도 불구하고 이와 비교될 수 없을 정도의 많은 긍정적인 효과를 갖고 있다. 경쟁력의 근원적 향상, 적절한 통화 공급, 보다 안정된 물가관리, 기업의 자연스러운 구조조정 등 지금 한국경제에 절실하게 요구되는 바로 그 것들이다. 나아가 수급사정을 반영한 시장의 힘이 우리 원화 가치의 절상을 요구한다면 이를 거스를 길도 없다. 환율안정을 위한 시장개입의 효과가 매우 제한적이며 큰 부작용을 가져오는 것은 장기적으로 분명한 사실이다.

경제상황에 비추어 볼 때 미국의 달러 약세화 정책은 지속될 것이다. 주요국의 대응방향이 주목되나 우리가 이런 추세를 되돌려 놓을 수 없다면 이를 기정사실로 받아들이고 살 길을 찾아야 한다. 이것은 환율을 단기적으로 방어하는 것이 아니고 장기적인 추세를 받아들이고, 높은 원화 가치에서도 견딜 수 있는 경쟁력을 구조적으로 갖추는 것 이외에 근본적인 문제해결의 길은 없다.

7. 부동산문제가 왜 난제가 되었는가?

지난 수년간의 부동산 가격 폭등에 대응하여 정부는 수많은 정책을 내어 놓았지만 여전히 부동산 가격은 뉴스에 민감하고 지역 간 부동산 가격의 차이는 사회적 반목의 요인이 되고 있다. 사실 지난 수년간의 부동산 가격 폭등은 전세계적인 현상이었고 근본적인 요인은 저금리를 몰고 온 유동성 과다에 있다고 해야 할 것이다. 하지만 정부의 정책은 투기지역 선정 및 재건축에 대한 건별 심사 등 선별적 규제, 보유세와 양도세 중과 등 징벌적 과세, 나아가 분양가 상한제와 분양가 공개 등 시장원리에 반하는 정책으로 대응했다. 가격의 원활한 작동과 그에 따른 수요와 공급의 조정이라는 시장의 핵심 기제에 정책적으로 제한을 가함으로서 일시적으로 가격상승을 잠재울 수 있었을지 모르나 이에 따라 거래가 실종하고 수요와 공급이 조정되지 않고 결국은 시장참여자들의 불만만 커지게 된 것이다.

이러한 반시장적 정책이 수립된 것에는 정책당국자들의 시장에 대한 불신에 기초하고 있으며, 부동산 시장을 움직이는 모든 것이 투기적 수요라고 보았기 때문이다. 사실 경제학적으로 투자와 투기는 구분하기 힘들다. 내가 하면 투자이고 남이 하면 투기라는 농담에 진실이 담겨져 있다. 투자와 투기를 굳이 구분하자면 투기는 투자와는 달리 단기적인 거래 차익을 노리는 것이라고 할 수 있다. 사실 부동산정책의 궁극적 목적은 토지나 주택의 효율적 이용이지 투기의 근절이 아니다.  정부가 관심을 두어야 하는 것은 국민 전반의 주거 안정과 주거수준 향상이나 정부가 모든 종류의 주택이나 토지의 가격과 거래에 투기여부를 평가하고 감독할 수는 없다. 가격폭등시 정부가 고려해야할 것이라면 우선 저소득층의 최소한의 주거수준 보장이다. 그러나 최근의 정책이 이러한 목적을 달성하리라고 믿기는 힘들다.

이제까지 나온 무수한 부동산 대책에도 불구하고 부동산 문제가 점점 더 심각해진 것은 그간의 대책들이 부동산 문제의 복합적 성격과 배경에 대한 본질적 규명을 결여한 채 현상에 대한 대증요법으로서 입안됐기 때문이다. 즉, 투기억제에 매달린 '8ㆍ31대책'과 같은 최근의 부동산 정책은 그 자체가 단기적 목적을 지향하고 있으나 과세와 규제라는 중장기적 영향을 주는 정책도구를 사용함으로서 목적과 수단의 불일치를 보였고 이러한 정책수단은 시장기구의 작동을 저해한다.

부동산 정책의 궁극적 목적 달성을 위해서는 부동산 문제의 본질과 복합적 성격에 주목하면서 기존의 발상을 벗어난 접근이 필요하다. 자산을 보유한 사람들은 누구나 자산의 증식에 관심을 갖게 마련인데 부동산 형태의 자산 증식은 대부분 투기로 간주되는 것이 적절한가? 현실세계에서 투기와 투자의 구분은 거의 불가능하고 실제로도 무의미하다. 부동산 투기의 주요한 배경은 부동산 형태로 자산을 보유하고 운용하는 것이 다른 자산에 비해 수익률이 큰 데 있다. 이렇게 한계 수익률에 큰 차이가 나는 것은 자산 운용 시장에 큰 왜곡 내지 결함이 있다는 반증이다. 이를 그대로 두면서 부동산 시장으로 가는 자금의 흐름을 막을 수 있을까? 합법적으로 자산증식을 위하여 투자하는 행위를 부도덕하다거나 반사회적이라고 매도하는 것은 시장거래 자체를 매도하는 것과 다르지 않다. 합리적인 정책이라면 이러한 투자 행위에 대한 징벌적인 규제나 과세보다는 이러한 행위의 근저에 있는 자산시장의 왜곡에 관심을 가져야 한다. 이는 최근의 부동산 가격 안정에 과세나 규제보다도 은행의 부동산 대출규제가 영향이 오히려 컸다는데서 잘 알 수 있다.

부동산 문제가 붉어질 때마다 나오는 것이 공영개발 위주의 주택 공급방식이다. 그러나 이 방식으로 소득 수준의 향상과 생활여건의 변화를 반영하는 다양한 주택 수요를 충족시키는 것이 가능할까? 또 기업의 이윤동기를 활용하지 않고 원활한 물량 공급이 가능할까? 답은 그렇지 못하다이다. 왜냐하면 시장이나 기업에 결함이 있어도 그 기능을 정부가 대신할 수는 없기 때문이다. 이러한 반시장적 부동산 대책의 근저에는 토지는 재생산 불가능한 자원이라는 사고가 깔려 있다. 우리나라는 전 국토의 5.6%만 도시화되어 생산적으로 활용되고 있고 나머지 대부분의 토지는 용도와 개발이 제한되고 있다. 재개발, 용도전환 등 보다 생산적으로 토지자원을 활용할 여지가 얼마든지 있다. 경제적 시각에서 본다면 재생산과 다를 바 없다. 토지의 재생산성에 대한 사고의 전환을 바탕으로 한 토지 정책의 전면적 재검토가 부동산 정책의 기본이 돼야 한다.

투기가 억제된다고 주택보유 능력이 없는 저소득층의 주거 안정이 이뤄질까? 저소득층의 주거 문제는 임대제도의 발전과 활성화가 해결의 관건이다. 관련 세제 등의 재정비를 바탕으로 다주택 보유자들을 적극적으로 주택 임대업의 주체로 전환시키는 정책이 필요하다. 즉 정부가 부동산 시장의 작동을 위하여 법과 제도를 정비하고 이에 대한 시장참여자의 신뢰를 바탕으로 시장이 안정될 환경을 조성해야 한다. 단순히 정부가 나서서 임대나 주택건설 사업을 한다든지 시장의 수요와 공급을 과세나 규제를 통하여 통제할 수 있다는 사고에서 벗어나야 한다.

오히려 우리나라에 있어서 부동산 투기를 유발해 온 주범은 정부의 경기부양책이다. 역대 정부는 힘들게 도입해서 그때까지 자리잡혀 있던 합리적인 부동산 투기억제 제도를 경기부양을 위해 뿌리부터 흔든 경우가 많다. 개발이익 환수제도나 1가구 다주택 양도소득에 대한 중과세 제도의 변질이 대표적인 예다. 오늘날 부동산 문제가 악화된 주요한 배경이다. 이에 대한 진지한 반성 없이 제대로 된 부동산 정책이 나올 수 없다.

8. 시장원리에서 본 노동시장의 문제

구성의 오류라는 말이 있다. 나무를 아무리 보아도 숲이 어떤 모양인지 알 수 없듯이 어떤 원리가 부분적으로 성립해도 전체로는 성립하지 않을 수가 있다. 그럼에도 불구하고 어떤 원리가 부분적으로 성립하면 전체적으로도 그러할 것이라고 받아들이는 것을 구성의 오류라고 한다. 예를 들면 개별 농부가 열심히 농사지어 수확이 늘어나면 그 부분적인 사실은 좋은 일일지 모르나  모든 농부의 수확이 늘어나면 농산물 가격이 폭락하여 전체적으로는 좋은 일이 아닐지도 모른다. 이렇게 개인에게는 좋은(혹은 나쁜)일이 전체로서는 나쁜 (혹은 좋은) 일이 될 수도 있는데 경제현상에는 이러한 일이 자주 벌어진다. 한 기업의 제품 가격이 올라가면 좋은 일이지만 전체가 올리면 물가만 올라가고, 경기장에서 혼자 일어나면 잘 보이지만 모두 일어나면 질서만 없어진다. 케인즈가 말한 유명한 저축의 역설도 마찬가지이다. 불황 시에 개인이 미래를 대비하여 저축을 하는 것은 개인으로서는 바람직하지만 경제전체로서는 소비가 줄어들어 불황의 골이 깊어진다.

이렇게 개인과 사회에게 좋고 그른 것이 상반될 경우가 있는데, 이 경우 시장참여자가 사회전체보다는 개인의 이해관계에 따라 자신의 행동을 결정하기 때문에 시장기구의 작동 결과가 사회에 바람직한 결과를 가지고 오지 않을 수도 있다. 이것을 조정실패라고 하며 이도 시장실패의 일종이라고 할 수 있다. 이러한 경우에 있어서 정부는 조정에 관여함으로서 바람직한 결과를 가지고 올 수 있는데 중요한 것은 시장의 참여자가 이러한 정부의 조정이 가지고 올 결과를 신뢰하고 개인이 조정에 따라갈 유인이 있어야 한다.

이러한 논리의 연장선상에서 노동시장의 유연성을 생각해볼 수 있다. 노동시장의 유연성은 기업이 노동의 수급을 유연하게 결정할 수 있는 정도라고 할 수 있는데, 노동시장의 유연성이 올라가면 노동자의 해고가 용이하게 됨으로서 고용불안 심리를 높일 수 있음으로 개별 노동자에게는 바람직하지 못하다. 하지만 법에 의하여 기업에 해고하기가 쉽지 않으면 일자리가 있는 노동자는 고용의 안정성이 높아지지만, 기업은 해고가 쉽지 않으므로 고용도 쉽게 하지 않으려고 한다. 이렇게 기업의 고용과 해고를 규제하면 노동시장의 기능이 약화되고 이에 따라 고용배분의 비효율성과 함께 취업의 문도 좁아지게 된다. 하지만 이러한 문제가 있음에도 불구하고 일자리에 있는 자들은 단합을 통하여 자기 주장을 할 수 있지만 일자리가 없는 자들은 시장에서 소외될 수가 있다. 노동시장의 유연성과 노동시장에서의 불공정행위는 구분되어야 하나 노동시장의 유연성이 불공정한 고용관계로 오해되기도 한다. 이것이 노동시장의 유연성을 주장하는 것이 반노동자적이라고 몰리는 이유이다. 하지만 오히려 노동자를 보호하는 듯한 노동시장의 규제와 강력한 노동조합이 사회적으로 보호받아야 할 여성이나 비정규직 노동자 등 취약계층에는 독으로 작용한다.  노동시장은 다른 시장과 달리 특수성이 있고 그에 따르는 노동시장의 규제가 필요하다. 하지만 이러한 규제가 의도할 결과로 이어지기 위해서는 무엇보다도 우선 노동시장의 규제와 노동조합이 모두 시장원리에 부합하는 노동시장의 질서 확립이라는 관점에서 접근해야 한다.

우선 논란이 되고 있는  ‘노조 전임자 급여 지급 금지’와 ‘기업단위 복수노조와 교섭창구 단일화’에 대하여 생각해 보자. 현재 우리나라의 노동운동이 이미 양대(兩大) 노조로 구도가 굳어져 있고 이에 근본적인 변화가 예상되지 않으므로 기업단위 복수노조는 피할 길이 없다. 따라서 복수노조의 원칙을 수용하되 합리적인 교섭창구 단일화 방안을 마련하는 것이 필요하다. 「노동조합 및 노동관계조정법」은 교섭창구 단일화에 관한 필요사항을 사전에 정하는 것을 전제로 이 제도의 도입을 규정하고 있다. 이 전제만 충족된다면 이 제도는 노조원들의 노조의 결성과 활동에 대한 적극적인 참여 내지 지지 의사가 전제돼야 작동할 수 있고 또 노조간 경쟁이 유발되어 노조활동이 정상화되는 계기로 작용할 가능성도 있다.

그러나 전임자 임금 지급금지 원칙은 이와는 비중이나 성격이 전혀 다르다. 노조 전임자 임금 지급은  ‘무노동 무임금’이라는 노사관계의 대 원칙의 일환으로 반드시 관철돼야 할 확실한 명분을 가지고 있을 뿐 아니라 실질적으로 모든 노사관계 정상화의 전제가 되는 핵심적 제도 개선 과제다. 우리 경제운영과 기업경영에 암적 요소가 되고 있는 한국 특유의 노사 관계와 노동운동 행태들, 즉 매우 저조한 노조 조직율, 이에 불구하고 극히 전투적인 강성 노조의 존재, 조합원들의 적극적인 지지와 참여의지 없는 노조의 출현과 과다한 전임 노조 간부의 존재, 그리고 이들의 귀족화 현상, 사업장 내에서의 쟁의 행위와 이로 인한 기업 활동의 대안 없는 중단 현상 등은 대부분 이 원칙이 확립되어 있지 않기 때문에 생기는 것이다. 또 복수노조로의 이행이나 세계적 경향과 역행하는 산업별 노조로의 전환 추세 역시 이 문제와 밀접하게 관련돼 있다. 노조원들의 적극적인 참여와 지지 의사가 없어도 노조의 결성, 노동운동이 가능한 환경이 조성돼 있는 한 노조의 민주화, 노사관계의 정상화는 결코 이룰 수 없다. 조합원들의 이런 의사는 노조의 운영과 활동을 위한 비용을 부담하는 것으로 확인된다. 전임자의 임금과 파업에 대비한 파업기금의 축적 등이 이 비용의 핵심이다. 노조가 이 원칙을 절대 수용하지 않으려는 것은 부담능력 부족이나 준비 미흡 때문이 아니고 이 원칙의 시행으로 초래될 노조와 노동운동의 개혁 가능성을 두려워하기 때문일 것이다.

다음으로 여성과 비정규직 등 취약계층의 고용에 대하여 알아보자. 이러한 취약계층의 고용을 촉진하고 안정화하기 위해서는 규제를 통한 보호보다는 가능한 한 노동시장의 유연성을 높이는 방향에서 제도화되어야 한다. 최근의 비정규직 사태에서 경험한 바대로 시장이 따라가지 않는 법적 규정은 의도하지 않은 여러 가지 부작용으로 나타난다.

전체적으로 여성의 경제활동은 아직도 50% 미만으로 남성의 2/3 수준에 머물고 있고 국제비교를 해도 우리나라의 경제발전 정도에 비추어서 매우 낮은 수준에서 벗어나지 못하고 있다. 최근 주요 공직이나 전문 직종에서의 여성의 역할이 두드러지는 등 여성파워가 약진하고 있지만 멀지 않은 장래에 도래할 고령사회가 겪을 심각한 인력부족 현상을 보완할 거의 유일한 공급원으로서 역할을 여성인력이 다하리라는 전망은 서지 않는다. 여성의 고용이 획기적으로 증대되지 않는 가장 중요한 이유는 인력의 최대 수요처인 기업이 일반적으로 여성채용을 기피하는 데 있다. 공공부문이나 특정직종과는 달리 전체적으로 기업부문에서의 여성 취업 율은 여전히 저조할 뿐 아니라 저임금, 비정규직의 열악한 근로조건을 감수하고 있는 경우도 많은 현실이 이를 말한다.

전반적으로 우리 기업들이 여성을 고용함으로써 그들이 갖는 생산성에 비해 남성보다 더 높은 임금을 지불해야 하는 요소가 우리의 여성 고용이나 임금구조에 있다면 기업은 전체적으로 여성고용을 기피할 것이다. 시장의 원리나 기업의 생리에 비춰 볼 때 자명한 것이다. 그런데 지금까지 우리 사회가 여성의 고용문제를 다룸에 있어서 이런 기업의 시각이나 입장에 대한 이해나 고려가 충분했는지 반성할 여지가 크다.

대표적으로 우리나라 특유의 모성보호 관련 법규들이 기업이 여성고용을 기피하게 하는 요인으로 작용하고 있지 않는지 깊이 생각해야 한다. 사회보험에서 부담하는 나라와는 달리 우리나라는 총 출산휴가 90일 중 60일분에 대한 급여를 기업이 부담하고 있다. 세계적으로 우리나라밖에 없는 유급 생리휴가제도로 년 12일의 근로일수 손실 혹은 비용을 지금까지 기업이 부담해 왔다. 이 밖에도 다양하고 강한 모성보호 관련 규정들을 우리나라는 가지고 있다. 이미 취업을 하고 있는 여성에게는 더 할 수 없이 좋은 이런 보호 제도들을 비롯한 생산성 증가와 무관한 여성 근로조건 개선 노력이 새로이 취업을 하고자 하는 여성의 고용에 어떤 영향을 미칠지 깊이 생각해야 한다. 여성이 임신. 육아 등 남성과 다른 특별한 생리적, 신체적 조건 때문에 갖는 불가피한 생산성의 차이를 법과 규제에 의해 해당 기업의 부담으로 해결하려는 식의 사고나 접근방식으로는 여성 고용의 확대는 기대할 수 없다.

궁극적으로는 여성이 기업내부에서 남성 못지않은 생산성과 능력을 발휘하도록 하는 것만이 여성의 고용을 증대시킬 수 있는 길이다. 여성의 고용증대 노력은 이런 방향에 따라 공급과 수요의 양 측면에서 동시에 이뤄져야 한다. 공급 면에서는 여성들에게 충분한 보육서비스를 제공하는 것이 무엇보다 중요하다. 흔히 이 부문에서의 정부 역할의 중요성이 강조되지만 라이프스타일이나 고용형태 등에서 다양성이 크게 높아진 오늘날에는 고객의 필요를 신속하게 파악하여 다양한 보육서비스를 제공할 수 있는 민간부문의 참여가능성이 크게 높아졌다고 본다. 기업들이 보육서비스 시장에 적극 참여할 수 있도록 진입규제나 가격규제를 전면적으로 완화하는 방안 등이 검토돼야 한다.

수요 면에서는 기업들이 생산성이라는 잣대로만 여성을 고용할 수 있도록 모성보호비용 등 한국특유의 기업 부담을 최소화시켜 경쟁 환경을 정비해야 한다. 모성보호비용을 고용보험 등 사회보험에서 부담하도록 하는 방법이 쉬운 방법이겠지만 이 사회보험 역시 기업이 절반의 비용을 부담한다는 점을 고려하면 부담주체나 적정부담율에 관해서는 좀 더 깊은 논의가 필요할 것이다. 이렇게 여성고용을 근원적으로 저해하는 걸림돌을 제거하고 경쟁과 수요자 선택의 원리가 제대로 작동하는 시장을 만들어 가야만 보호를 통해서는 활성화될 수 없었던 여성고용 문제가 해결의 실마리를 찾을 것이다. 동일한 논리가 비정규직 고용문제에도 적용된다. 법적 제재보다도 노동시장의 수급요인에 순응하는 비정규직 법안의 보완이 필요하며 동시에  명시적인 불공정한 차별에 대해서는 질서 확립 차원에서 엄단하고자 하는 의지가 필요하다.

9. 경쟁력은 경쟁적 구조에서

시장경제를 하는 나라에서 특히 글로벌 경제 환경 하에서 산업정책의 유용성은 끊임없는 논쟁의 대상이다. 말 할 것도 없이 산업정책의 유효성의 주된 논거는 ‘시장의 실패’다. 여기에 설정된 경제정책 목표의 달성을 위한 정부의 적극적 역할, 그리고 격변하는 국제경제 환경, 쏟아지는 정보의 홍수 속에 국민경제와 기업을 내팽개쳐 놓을 수 없는 정부의 사명이 추가된다. 그러나 일반적으로 시장경제가 성숙한 국가일수록 산업정책의 여러 수단들이 가져오는 가격체계의 왜곡과 그 결과 초래되는 자원배분의 비효율성 등 소위 ‘정부의 실패’가 지적되고 대안으로서 경쟁정책의 중요성이 강조되는 추세에 있다.

선진국들에 있어서 이 양 정책방향은 극단적 대립보다 구체적인 경제정책 입안 과정에서 대체로 조화되고 있는데 그 비결은 시장에 대한 기본적인 이해와 구체적인 정책입안에 있어서 시장분석의 기초가 확립돼 있기 때문이다. 대내외 환경의 변화로 한국경제는 기존의 ‘경제의 운영 틀’에 대한 근본적인 재검토를 요구받고 있다. 이는 바로 산업정책의 유용성에 관한 문제 제기다. 그럼에도 불구하고 이 쟁점에 대한 충분한 문제의식과 부각, 그리고 이에 대한 적절한 접점을 도출하지 못한 채 한편으로 종전의 산업정책은 계속 정부의 경제정책의 실질적 내용으로 자리 잡고 있는 반면 산업정책적 제(諸) 수단에 대해 경쟁정책적 관점에서의 문제가 끊임없이 제기되고 있어 기업과 소비자를 혼란스럽게 하고 있는 것이 우리의 정책 입안 현실이다.

각 분야의 산업정책 관장 부서들은 그간 변화된 국내외 시장 구조, 이에 대응하는 기업역량의 엄청난 변화, 소비자 의식의 변화에도 불구하고 지원과 규제, 가격 기구에의 간여, 정부 주도하의 사업자단체를 통한 정부 의지의 관철이라는 종전의 산업정책의 틀에서 크게 벗어나지 못하고 있어 채택할 수 있는 정책수단의 한계로 고민하고 있는 것이 현실이다. 한편 경쟁당국 역시 그간의 비약적 발전에도 불구하고 시장분석 능력의 취약, 시장의 핵심 요소가 되는 산업과 기업 그리고 소비자 문제에 대한 불충분한 인식, 나아가 현실적 대안제시 기능에 한계를 노출하고 있어 관련 산업정책과 조화될 수 있는 체계적인 정책의 틀을 제시하지 못하고 있다. 주요 경제정책이 혼선을 거듭하고 있는 주요 이유의 하나도 여기에 있다. 시장구조와 관련 산업의 문제점과 비효율성을 개선하려는 정부 역할의 모색이 산업정책과 경쟁정책의 양면에서 동시에 추구되지 않는 한 이런 상태에서 벗어날 수 없다.

수년전 KT를 비롯한 통신사업자들 간의 다양한 공동행위가 공정거래위원회의 강도 높은 조사와 심판을 받았다. 거의 모든 나라의 경쟁법은 사업자들간의 공동행위를 대표적인 경쟁제한 행위로 규정짓고 강한 처벌 대상으로 하고 있다. 엄격한 심판결과도 통신사업 분야의 공동행위 소지를 없애려는 공정위의 강력한 의지 표현으로 이해된다. 그런데 문제는 우리나라의 경우 통신시장의 형성과 발전과정, 그리고 통신사업자와 정부와의 관계를 고려할 때, 이 시장이나 사업자들에게 공정거래법상 공동행위에 대한 일반원리를 그대로 적용하는 것이 적절하냐는 데 있다. 우선 통신 사업은 오랫동안 공기업 형태의 독점 사업으로 운영돼 오다가 민영화와 개방을 추진하면서 경쟁을 비롯한 시장요소를 도입하고 있으나 여전히 과도기에 있는 사업이다. 정보통신부는 다양하고 강력한 법체계를 가지고, 때로는 경쟁촉진의 명분까지 동원하면서 이 분야의 사업을 구석구석 규제하고 지도하고 있다. 전기통신사업법을 근거로 인위적으로라도 경쟁을 촉진하기 위해 외견상 일반적인 경쟁원리와는 전적으로 상반되는 것처럼 보이는 정책 수단들, 예컨대 후발 사업자가 일정한 수준의 경쟁력을 갖추기까지 선ㆍ후발자를 구분해 지원하고 규제하는 소위 ‘비대칭규제’까지도 서슴지 않는다.

이런 배경을 감안할 때 합리적인 통신 정책의 입안과 집행을 위해선 일반적인 경쟁법 원리와 통신 산업에 적용될 특유의 경쟁촉진수단과의 조화를 위해 공정위와 정통부 간에 적절한 정책조정 노력이 반드시 있어야 한다. 그리고 이런 과정을 거쳐 마련된 제도나 정책수단들은 투명하게 관련 사업자들에게 제시돼야 한다. 그래야 사업자들은 정부의 정책방향을 이해하고 충분한 예측가능성을 가지고 사업을 할 수 있을 것이다.

정통부뿐 아니라 대부분 정부 부처들의 경쟁시장에 대한 이해는 매우 낮다. 그들은 관장하는 사업과 관련하여 때로는 사업자에게 직접적으로, 때로는 영향력 아래 있는 각종 사업자 단체를 통해 다양한 형태의 간여와 규제를 하고 있다. 본질적이고 구조적인 경쟁제한적인 조치가 정부 각 부처에 의해 광범위하게 행해지고 있고 사실상 정부 각 부처가 공동행위의 온상이 돼 있는 것이다. 이렇게 볼 때 불공정거래에 대한 원인제공자는 기업이라기 보다는 정부이다. 공정거래법 63조는 정부 각 부처가 경쟁제한적 법령을 제정하거나, 사업자에 대해 경쟁제한적 처분을 하고자 할 때에는 미리 공정위와 협의하도록 규정하고 있다. 정부 스스로에 의해 이뤄지는 무수한 법적, 제도적, 정책적 차원의 경쟁제한 행위를 근본적으로 개선할 수 있도록 공정위에게 강력한 기능을 부여하고 있는 것이다. 어떻게 보면 이러한 정부에 의한 경쟁제한 행위에 대한 개선이 공정위의 중요한 기능 중 하나이다.

이렇게 산업정책의 공과는 여전히 현재에도 영향을 미치고 있으며 그렇기 때문에 산업정책과 경쟁정책의 개선과 조화가 필요하다. 이를 위해서는 우선 특정 산업, 품목과 관련된 시장의 구조적 성격을 공급측면에서는 경쟁성을 중심으로, 수요측면에서는 수요자 선택원리를 기준으로 엄밀하게 분석, 규명하는 노력이 선행돼야 한다. 시장구조에 대한 분석을 기초로 산업과 기업이 당면한 문제를 경쟁촉진적 수단에 의해 해결할 수 있는 방안을 모색해 가는 과정은 경쟁정책의 주 관심대상이 되고 시장의 불완전성의 보완을 산업과 기업정책의 역할과 가능성에서 찾는 과정은 산업정책의 주 영역이 되기 때문에 이러한 접근은 두 가지 정책 영역의 자연스러운 컨버전스로 이어질 것이다. 교육, 인적자원, 노동, 복지 등 소위 비교역재 부분도 같은 문제인식을 가지고 접근할 필요가 있다.

그런데 이렇게 가는 데에는 우리 정부의 조직원리가 큰 애로다. 우리 정부의 조직은 아직도 기능별 역할보다는 산업별, 품목별 위주의 조직원리로 편성되어 있고 수요자보다는 공급자 위주의 오리엔테이션을 가지고 있어 이런 방향으로의 전환이 결코 쉽지 않을 것이다. 한국경제가 글로벌 경제와 지식산업화의 새로운 경제 환경에 적응하기 위해서는 수준 높은 시장분석 기법의 축적과 경제행정 조직의 재편을 바탕으로 산업정책과 경쟁정책의 컨버전스를 실현해나가야 할 것이다.

이 가운데서 명심해야 할 것은 경쟁력은 경쟁적 구조에서 나온다는 것이다. 경쟁적 구조를 저해하는 가장 큰 요소는 바로 기업 활동과 관련되는 정부의 역할, 기능, 법과 제도이며 비경쟁적 구조 하에서는 기업이 효율을 추구하지 않으면 안 될 유인을 발견할 수 없다. 우리경제가 그간 이룩한 대단한 성과 그리고 많은 잠재력과 가능성에도 불구하고 끊임없이 내외에서 경쟁력의 문제가 제기되는 것은 이 명제에 대한 우리 사회의 문제인식이 충분하지 못하기 때문이다.

10. 중소기업문제에 대한 진정한 해법

이번 대선에서도 중소기업문제는 가장 관심을 끈 주제였으며 당분간 중소기업문제는 이미 대기업이 정책의 대상에서 졸업한 이상 정부가 해결해야 할 주요 정책현안으로 계속 주목을 끌 것으로 보인다. 중소기업의 국민경제에서 차지하는 비중은, 사업체수가 295만개로 전체의 99.8%, 고용이 1,039만 명으로 전체의 86.7%, 부가가치의 51.6%, 수출의 42.2%를 점유하고 있어 그 중요성은 새삼 강조할 필요가 없다. 하지만 중소기업들은 우리 경제의 전반적인 어려움 보다 훨씬 심각한 어려움에 직면하고 있다. 중소제조업 평균 가동율이 2003년부터 70%를 넘지 못하고 있고, 은행의 중소기업대출 연체율이 지속적으로 상승하고 있으며, 무엇보다 중소기업의 수익성 관련 지표가 점차 악화되고 있다. 판매, 인력, 자금, 기술 등 전 분야에서 총체적인 난관에 봉착해 있다.

이러한 중소기업이 갖는 경제적 특성, 그리고 국민경제 내에 있어서 중소기업이 차지하는 중요성에 비추어 ‘중소기업 중심의 경제구조’가 바로 우리 경제의 새로운 발전대안으로 논의되고 있다. 박 정희 대통령에 의해 완성되어 최근까지 한국경제의 성장과 발전을 이끌어왔던 모델, 즉 정부의 고성장 추구, 기업의 팽창경영의 추구, 이 과정에서의 정부와 대기업의 파트너십에 의한 경제의 운용 모델의 유효성이 이제는 한계에 도달했음은 누구나 느끼고 있다. 이 모델에 의한 우리 경제의 지속적인 성장, 특히 고용문제의 해결이 벽에 부닥치고 있음을 실감하기 때문이다. 또 정부의 산업정책의 유효성이 대기업에 대해서는 더 이상 발휘될 여지도 없기 때문이다. 이런 모든 현상은 우리경제에 있어서 중소기업의 역할과 기능에 대한 새로운 성찰을 요구하는 계기가 되고 있는 것이다.

이러한 성찰은 이러한 중소기업 문제를 경기순환적 측면에서의 불경기국면이라고 해석하기보다는, 구조적이고 본질적 측면에서 중소기업경제의 위기로 보는데서 출발해야 할 것이다. 동시에 ‘한국경제의 문제가 바로 중소기업의 문제이며, 중소기업의 문제가 즉 한국경제의 문제’라는 생각을 갖고 접근해야만 우리경제문제의 본체에 다가서게 될 것이다.

중소기업문제의 본질은 결국 경쟁력의 문제다. 경쟁력은, 기업 활동의 결과물인 생산물이 얼마나 잘 팔리는지 안 팔리는지로 그 수준이 평가될 것이다. 최근 한국 중소기업문제는 그들이 만든 제품이 잘 팔리지 않으며, 미래에도 잘 팔리리라는 보장이 없고, 나아가 미래에 다른 무엇을 만들었을 때 그것이 잘 팔리리라는 자신감도 없다는데 있다. 글로벌 경쟁체제라는 대내외적 경제 환경은 과거처럼 중소기업에 대한 정부 보호조차 용납하지 않는다. 다시 말해 정부가 아무리 보호해주려 해도 보호할 수가 없다는 것이다. 예를 들어 우리 제품이 중국 제품보다 비싸고 품질마저 좋지 않다면, 외국의 수요자들은 물론 우리의 대기업이나 국민들조차 우리 중소기업 제품을 사주려 하지 않는다는 것이다. 이렇게 중소기업의 경쟁력 문제는 곧 한국경제전체의 경쟁력과 긴밀하게 연결하는 차원에서 논의되어야 그 해법이 나올 수 있을 것이다.

앞에서 언급한 바와 같이 중소기업의 경우에도 마찬가지로 경쟁력은 경쟁적인 구조에서 나온다. 중소기업 문제를 논할 때, ‘빌 게이츠가 한국에서 태어났다면’이라는 가정을 해 보기도 한다. 이 말은, ‘세계에서 가장 다양하고 치밀한 중소기업지원정책을 구사한다고 평가받는 한국에서 빌 게이츠가 태어났을 때, 과연 미국에서처럼 마이크로 소프트가 탄생할 수 있었을까’ 라는 회의적 시각을 갖게 되기 때문이다. 연간 6조5천억이라는 중소기업지원예산규모에도 불구하고 중소기업의 경쟁력에 문제가 있다면, 이는 분명 중소기업정책기조에 문제가 있다는 것을 의미하며, 따라서 중소기업정책 패러다임이 변해야 할 필요가 있음을 반증한다. 따라서 우선적으로 중소기업을 보호의 객체로서 인식하여 양적 성장에 초점을 맞추던 과거 정책방향으로부터 경쟁 환경에 스스로 적응하는 중소기업, 세계화의 조류에 적극적으로 도전하는 중소기업을 육성하는 방향으로 전환되어야 한다.

구체적으로는 첫째, 이미 시장에 진입하여 현존하는 중소기업을 보호하는 정책도 의미가 있으나, 미래의 잠재적인 시장 참여자까지 고려한 역동적이고 동태적인 중소기업경쟁구조를 구축하는 방향으로 정책의 기본 틀을 바꿀 필요가 있다. 시장경제에서는 필연적으로 경쟁이 일어나게 되고, 진입과 퇴출이 역동적으로 반복됨으로써 시장은 스스로 구조조정을 해나간다. 정책이 기존 중소기업의 보호에 치중된다면 미래의 경쟁력 있는 중소기업의 시장진입을 방해하게 되고 결국 경제의 효율성은 저하될 수밖에 없기 때문이다.

다음으로, 중소기업을 일으키고 경영하는 사람들이 충분히 존중받고 긍지와 보람을 느낄 수 있게 하는 환경의 조성이 시급하다. 치열한 경쟁 속에서 기업을 일으키어 고용을 창출하고, 세금을 내는 일은 그 어떤 직업 못지않게 국가에 기여하는 바가 크다. 패배의 가능성이 항상 존재하는 시장에서 고객을 유지하고 치열한 경쟁을 극복하기 위하여 노력하는 기업인들에게 편안하고 안정적인 생활은 남들의 이야기일 때가 많다. 그들의 사회적 기여에 대하여 충분히 그들을 존중하고 우대하는 사회적, 국가적 분위기를 조성할 필요가 있다.

셋째로, 중소기업에 필요한 자원이 국가차원에서 충분히 배분되고 투자되는 환경이 되어야 한다. 사람, 자금, 기술 등이 중소기업에는 부족하고 대기업과 공공부문에만 넘쳐난다면 중소기업이 발전하고 경쟁력을 갖기는 어렵다. 중소기업에 근무하는 사람, 중소기업에 투자되는 돈, 중소기업에서 쓰이는 기술이 충분한 보상을 받을 수 있어야 한다. 그리하여 중소기업에 사람, 기술, 자금이 충분히 배분될 때 밖으로 나가려던 기업들이 다시 국내에 머물고 외국기업들도 국내에 둥지를 틀 것이다.

마지막으로, 중소기업이 시장에서 공정하게 경쟁할 수 있는 제도적 기반과 상호보완적 대ㆍ중소기업 관계의 재정립이 필요하다. 사람과 자금이 대기업에 집중되고 정부가 대기업 중심의 경제성장 정책을 펴면서 대기업은 중소기업에 비해 특혜를 받았었다. 대ㆍ중소기업 간 공정한 경쟁 환경보다는 중소기업이 대기업에 종속되는 현상이 있었다면 대ㆍ중소기업의 균형적 발전을 위한 새로운 질서로의 전환이 필요하다. 그래야 다수의 역동적 중소기업과 경쟁력 있는 대기업간에 서로의 경쟁력을 강화시켜주는 윈-윈 관계가 가능할 것이다.

이러한 경제운용 아래에서 중소기업 스스로의 변화도 필수적이다. 그렇다면 경쟁력 있는 중소기업은 내부적으로 어떠해야 할까? 무엇보다도 스피드, 유연성, 창의성, 역동성 등 중소기업의 강점을 충분히 발휘할 수 있어야 한다. 글로벌 환경은 제품별 시장규모를 확대시킨 반면 시장 참여자도 증가하여 기업들의 기회와 위협이 동시에 증가하였다. 기업들은 전문화된 영역에 기업자원을 집중하여 경쟁력을 발휘할 필요가 더욱 커졌다. 작지만 강한 기업구조가 유리한 환경이 많으므로 중소기업들은 이러한 여건을 기회로서 충분히 활용할 필요가 있다. 다음으로 경쟁력을 누릴 수 있는 충분한 내부적 역량을 확보하고 유지하는 일이다. 이와 관련하여 요즘 핵심역량(core competence)이 강조되고 있다. 기업이 쉽사리 모방되거나 대체되지 않는 자원이나 역량을 지녀서 중, 장기적으로도 경쟁력을 유지할 수 있어야 한다는 주장이다.

소니의 소형화 기술과 빠른 신제품개발 사이클, 나이키의 제품 디자인과 마케팅 능력, 부품업자 관리, 월마트의 통합물류와 공급망, 혼다의 엔진 및 동력전달 장치 기술, 딜러망 관리, 캐논의 광학 및 정밀기계기술 등이 핵심역량의 예들이다. 핵심역량은 쉽게 모방되거나 대체되어 단기에 소멸되지 않을 자원이나 역량이다. 특히 시장에서 구매하지 않고 기업 내에서 창조된 기술이나 지식은 경쟁자의 모방이 쉽지 않아 장기간의 독점적 보유가 가능하다. 핵심역량을 개발하고 유지, 확장하는 것은 현대 경영의 매우 중요한 기능이 되었다. 핵심역량을 구성하는 지식자산을 개발하고 유지하는 것, 지식의 원천인 사람을 채용, 개발, 유지, 관리하는 것이 더욱 중요한 과제가 되었다.

이와 관련하여 요즈음 정부가 강조하는 혁신주도형 중소기업 육성에 대하여 생각해 보자. 이것은 혁신형 중소기업을 정부가 육성하는 것이 아니다. 이것은 중소기업 스스로 혁신형으로 변화하는 것이며, 정부는 이를 위한 노동이나 자본 등 자원배분시장의 활성화와 시장정보 소통을 위한 장을 열어 주는 것이다. 바람직한 중소기업 정책방향과 중소기업 스스로의 변화의 의지가 상승작용을 통하여 한국 중소기업의 경쟁력의 획기적인 상승으로 결과지어질 때 비로소 한국경제는 외부 환경의 변화를 수용하고 세계경제와 조화하면서 경제의 경쟁력 구조를 유지해가는 새로운 성장 동력의 구축에 성공할 수 있을 것이다.

11. 양극화에 대한 바람직한 대처

외환위기 이후 각 부문에서의 집단간 경제적 성과의 차이가 심화되는 것은 우리 경제ㆍ사회의 심각한 구조적 문제로 대두되었고 앞으로도 계속 사회문제가 될 것으로 예상된다. 정부와 언론은 이를 양극화라고 지칭함으로서 문제의 심각성을 더욱 강하게 들리게 하였는데, 수출과 내수의 양극화, 중화학 공업과 경공업간, IT산업과 비 IT산업간, 제조업과 서비스업간 등 산업간 양극화, 대기업과 중소기업간, 우량기업과 비우량기업간, 수출기업과 내수기업간 등 기업간 양극화, 그 결과로 초래되는 고용 및 소득의 양극화 현상이 바로 그것이다. 이 현상은 균형이나 분배차원에서 문제제기 대상이 되는 것은 물론이고 우리경제가 대내외 충격에 어느 경제보다 큰 영향을 받는 취약점을 보이고 있고, 경기의 회복이 지연되는가하면 물적, 인적 자본의 양성이 저해되어 성장잠재력이 훼손되어 경제의 지속적인 발전에 회의를 낳게 하는 주요한 요소로 지적되고 있다.

이에 따라 양극화의 원인을 규명하고 이에 적절하게 대응할 수 있는 방안을 모색하는 노력이 경제운용의 주요 현안이 되었다. 수출과 내수의 선순환구조 구축, 산업과 기업의 혁신과 구조조정, ‘성장촉진형 재분배정책의 확대’ 등이 주로 논의되는 방향이다. 그런데 이를 위한 수많은 정책보다 더욱 중요한 것은 이러한 현상에 대한 올바른 인식이다. 양극화 현상은 단순한 경기적 단기적 현상이 아니며 장기적 산업구조의 변화와 세계환경 변화에 따른 구조적 요인에 의한 현상이다. 따라서 이러한 구조의 배경을 밝히고 이의 근본적인 교정이 없으면 이 양극화 현상은 더욱 심화되어 갈 것이다.

그런데 지난 수년간의 정부는 단기대증적으로는 현상에 대처하는 정책을 다수 내놓았지만 전반적인 경제운용은 이를 악화시킨 감이 있다. 우선 시장원리에 역행하는 인위적인 정책이 누증되어 양극화의 고착화의 주요 요인인 합리적인 자원배분구조를 왜곡하였다. 외환위기 이후 현 정부에 이르기까지 끊임없이 경기부양을 목적으로 채택된 정책수단들, 즉 시장의 수급상황이나 국제적 흐름과 역행하는 금리와 환율 등 거시정책 변수의 운용을 비롯하여 전 정부 때 주로 추진된 부동산 경기부양 정책, 가계신용 확장을 통한 인위적인 소비 촉진정책들이 누적되어 사태를 악화시켰다.

대표적으로 위기 이후 최근까지 일관되게 유지돼 온 우리 환율의 저평가 현상은 수년간 수출과 내수산업 간 자원배분구조를 수출산업에 엄청나게 유리하도록 왜곡시키고 가계의 실질소득을 떨어뜨려 내수기반을 약화시켜왔다. 수출과 내수의 양극화가 심화되고 선순환구조가 깨뜨려진 주요한 배경이다. 이것은 내수가 중심인 중소기업의 경영환경악화의 한 원인이 되었다.

평준화 교육기조는 결과적으로 비평준화의 극치를 가져오고 있다. 지역균형정책을 추구할수록 수도권비대 현상은 심화된다. 비정규직에 대한 보호 조치가 오히려 이들의 고용 축소로 연결되고 있다. 여성취업자에 대한 생산성과 괴리된 높은 보호수준은 오히려 여성의 신규취업 기회를 박탈하고 있다. 이렇게 시장의 흐름과 괴리된, 시장논리와 배치된 정부정책이 초래한 왜곡된 자원배분의 결과는 열거할 수 없을 정도로 많다. 그리고 이런 왜곡된 자원배분 구조의 피해자는 역설적이게도 대부분의 경우 그 정책들이 보호하려고 했던 대상 즉 경제적 취약계층이다.

그렇다면 양극화에 대응하여 정부가 먼저 해야 할 일은 무엇인가? 우선 이러한 양극화 현상에 대한 인식의 변화이다. 양극화현상이 장기적으로 무엇을 의미하며 정부가 양극화를 치유할 수 있는 문제인가? 어떻게 보면 양극화 현상을 반드시 부정적으로만 볼 이유는 없다. 어쩌면 경제의 발전, 세계화, 기술진보의 과정 등 경제 환경의 급격한 변화는 우리경제에 근본적인 충격이 될 수밖에 없고 다양한 경제 주체들의 이런 충격에의 대응 능력, 그 결과 초래되는 경제적 성과의 격차는 필연적으로 양극화를 초래하기 때문이다. 또 이 과정이 어쩌면 구조조정의 중요한 한 측면일 수도 있다.

그러나 한국경제의 양극화의 문제는 생각보다 심각하다. 우선 그 진행속도가 너무 빠르고 그 확산의 범위가 너무 넓다. 또한 양극화 현상 자체는 불가피하다고 하더라도 선도부문의 성과가 낙후부문으로 원활하게 파급되는 과정을 걸어야 할 텐데 전혀 그러지 못하고 그 괴리가 더욱 커지고 있다. 수출의 증대가 내수의 증대로 연결되는 선순환 구조가 깨어지고 결과적으로 대기업과 중소기업간 격차가 점점 더 벌어지고 있는 것이 대표적인 사례다.

경제양극화의 원인을 규명하고 이에 적절하게 대응할 수 있는 방안을 모색하는 다양한 노력이 진행되고 있다. 중소기업 문제를 중심으로 보면, 현재 우리 정부는 247개의 재정지원 사업, 17개의 비재정 지원제도, 47종의 조세지원제도를 중소기업을 위해 운영하고 있다. 8조여원 의 재정이 중소기업을 위해 사용되고 있다. 그럼에도 불구하고 판로, 인력, 자금, 기술, 대기업과의 협력 등 중소기업이 당면한 각 분야의 문제는 점점 더 심각해지고 있다. 물론 이런 정책수단들의 효율성이 문제되겠지만 그 보다는 다른 한 쪽에 이런 정책적 노력을 무력화 시키거나 상쇄하는 본질적이고 구조적 요소가 우리 경제에 있지 않은지 생각해봐야 한다.

나아가 이러한 구조적 요소의 하나로서 정부의 경제운용이 잘못된 역할을 하고 있지는 않은지 항상 검토해야 할 필요가 있다. 앞에서 언급한 바와 같이  외환 및 환율정책, 교육정책, 지역균형개발 정책, 고용정책, 여성보호정책 등이 의도한 역할을 하고 있는지, 아니면 또 다른 시장의 왜곡을 낳고 있지는 않는지 알아보아야 한다. 만약 그렇다면 피해자는 대부분 그 정책이 보호하려고 했던 대상, 즉 경제적 취약계층인 경우가 대부분이다. 시장의 원리를 바탕으로 물 흐르는 듯한 경제운용 이상의 합리적인 자원배분구조를 가져오는 길은 없다. 이런 구조 하에서만 경제 각 부문의 균형이 달성되고 경제의 효율성이 극대화된다. 경제양극화 현상의 근원적 해결방향도 여기서 찾아야 한다. ‘무엇을 할 것인지’를 생각하기에 앞서 ‘무엇을 하지 말 것인지’를 깊이 생각하는 정부의 반성 위에서만 가능한 일이다.

12. 국민건강, 정부가 책임질 수 있나?

우리나라는 국민건강을 정부가 책임진다는 전제 하에서 공적 보험인 국민건강보험 제도와 이에 바탕을 둔 의료수급체계를 근간으로 국민건강문제에 대처하고 있다. 그런데 이런 제도들과 이에 뒷받침 받는 국민건강의 오늘의 모습은 어떤가? 국민건강보험 재정은 통합이 초래한 도덕적 해이로 정상 소득자들의 높은 부담에도 불구하고 일반재정의 지원 없이는 유지해갈 수 없는 구조적 적자상황이 심화되고 있다. 암 등 중증 질환에 걸렸을 때에는 너무 낮은 건강보험 보장수준 때문에 본인 부담이 너무 높은가 하면 일부 질병에 대해서는 과잉진료 가능성이 상존하고 있다. 획일적 의료수가제도로 인해 의료서비스의 질적 수준이 저하되고 정말 어렵고 중요한 의학 분야의 전문의는 심각한 부족 현상을 보이고 있다. 그래서 정작 큰 병이 걸렸을 때는 여유 있는 계층부터 외국에 나가서 수술이나 치료를 받는 현실이 점점 일반화되고 있다. 이로 인해 국제경쟁력 있고 잠재력이 큰 우리 의료서비스가 산업으로 발전할 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄당하고 있다.

이 모든 문제는 국민의 건강문제를 정부가 만든 하나의 틀에 넣어 정부 책임 하에 해결하려는 정책방향이 가져 온 필연적 결과다. 노무현 대통령은 후보시절 유세 중 “국민의 건강을 책임지지 못하는 정부는 정부가 아니다”라고 말함으로써 집권하면 채택할 국민의료와 건강보험에 관한 정책과 제도가 나아갈 방향을 예고한 바 있다. 그러나 결과는 기술한 바와 같고 심지어 장기적으로 제도의 존속이 가능할지 의문이 제기되는 상황에 이르고 있는 것이 오늘의 현실이다.

문제의 심각성을 느꼈는지 최근 정부는 의료서비스의 산업화를 추구하고 병원의 영리법인화의 가능성을 검토하는 등 의료서비스의 공공성과 시장성의 조화를 시도하고 의료수급체계를 정상화하려는 일련의 논의를 시작하고 있다. 의료재정 악화와 의료서비스의 질 저하라는 불 보듯 보이는 미래에 대비하여 더 늦기 전에 대책이 나와야 할 것이지만 이러한 논의가 이념적 대결의 장으로 이어질까 염려된다. 쟁점이 많은 국민건강과 관련된 본질적 이슈들이 합리적이고 일관성 있는 방향으로 해결의 방향을 찾아가기 위해선 우리 사회가 다음에 제기하는 몇 가지 본질적인 문제에 대해 편견 없이 대답을 구하고 이에 대해 최소한의 국민적 합의를 이루어야 한다고 생각한다.

의료시장에서 의료서비스를 획득해 스스로 자신의 건강문제에 대처할 의사와 능력을 가진 사람들의 건강문제까지 정부가 책임을 져야 하는가? 또 그럴 능력이 과연 정부에게 있는가? 나아가 전 국민의 건강문제를 정부가 모두 책임진다는 발상 때문에 정부의 집중적인 관심의 대상이 돼야 할 사람들의 건강문제는 오히려 소홀히 다루어지고 있지 않는가? 우리 국민건강보험 제도가 자기책임과 위험분산이라는 보험 본연의 기능에서 너무 멀어진 모습이 돼 있고 지나친 사회보험적 성격과 소득재분배 기능에만 치우친 제도는 아닌가? 그래서 의료서비스에 있어서 보험과 보호의 기능 즉 시장과 정부의 역할의 구분이 이루어지지 않고 있는 것은 아닌가? 건강보험에 있어서 정부의 기능과 시장의 기능을 보다 조화롭게 재설정할 여지는 없는가? 즉 국민건강보험과 민간의료보험의 기능과 역할을 조화롭게 재설정하지 않고도 의료수급체계를 의료소비자 중심으로 효율화하고 국민건강 보험재정의 파탄을 막는 것이 가능한가?

정부의 의지가 선하다고 해서 그것이 유효한 정책으로 성립되고 의도한대로 결과가 나타나는 것은 아니다. 국민의 건강을 책임지겠다는 정부의 의지는 높이 살만하다. 그러나 이제까지 이 지구상에서 국민의 건강을 전적으로 책임진 정부가 존재한 적이 없다. 정부의 기능과 역할의 한계에 대한 분명한 인식이 문제해결의 시작이다.

13. 모두가 피해자인 대한민국 교육

교육비 총액에 있어서 세계 1위, 국방비 수준을 능가하는 사교육비, 가계소득에서 차지하는 교육비 비중이 일본의 3배, 고등학생 이하의 조기유학에 따른 막대한 외화지출, 경제규모에 비해 현저히 뒤떨어지는 국가경쟁력과 중·고등 교육의 경쟁력, 대졸 신입사원의 높은 재교육비용. 이러한 모든 것이 우리 '교육의 실패'를 웅변으로 말하고 있다.

중·고교 평준화 정책의 채택 이후 지난 30년 이상을 이 나라의 공교육은 교육 수요자의 수요와는 담을 쌓고 한편으로는 경쟁요소를 배제하면서 세계의 교육추세와 역행해 끝없는 하향의 길을 걸어왔다. 또 평준화정책이 추구하는 목표들, 즉 학생들 학력의 균등한 향상, 국민교육비 부담의 경감, 공교육의 정상화, 지역간 균형발전 도모, 학생인구의 대도시 집중억제, 경제력에 관계없는 교육기회의 균등한 보장 등은 오늘의 교육현실에서 완벽하게 반대 현상으로 나타나고 있다. 한국교육과정평가원이 국회에 제출한 자료에 따르면 초·중·고교생의 지역별 학교별 학업 성취도의 격차가 심각한 수준으로 뚜렷하게 나타난다고 한다. 이미 대부분의 사람들이 다 인지하고 있는 내용을 구체적인 조사를 통해 수치화한데 의미가 있을 뿐 새로울 것이 없다.

평준화를 추구하는 교육정책기조 하에서 이렇게 학력차이가 지역별 학교별로 나타난다는 사실도 문제지만 보다 더 큰 문제는 이런 엄연한 객관적 사실이나 이런 현상이 초래되는 문제의 본질을 외면하고 입시제도나 기타 교육정책에 전혀 고려하지 않겠다고 하는 교육정책 당국의 태도다. 교육부는 내신을 강화하고 수능을 등급화하였으며, 대학들이 서류전형이나 내신에서 고교간 학력차를 반영하는 것은 허용하지 않고 있다. 나아가 대학들이 본고사 형태의 논술이나 심층 면접을 치르는 것도 금지하겠다고 한다. 대학들은 눈감고 학생을 뽑으라는 것이라고 반발한다. 현재 새로운 정부를 준비하는 과정에서 대학이 학생 선발에 대한 자율권을 가져야 한다는 논의를 시작하고 있다.

사실 이러한 입시정책에 있어서 명백한 부조리가 정책으로 시행되고 있는 것은 평준화라는 불합리한 이념에 의하여 모든 합리적인 요구가 묵살당하고 있기 때문이다. 점수가 있음에도 불구하고 점수를 공개하지 않고 등급만을 공개하는 정보제약, 지역별 학력차이가 있음을 모두가 인정함에도 불구하고 이를 인정하지 않는 독단이 현재의 입시정책의 실상이다. 그렇기 때문에 교육정책은 인재양성을 위한 장이라기보다는 이념전쟁의 장이 되고 있다.

이러한 부조리한 시책은 모두 이념에서 출발하며 인간의 본성에 반하는 것들이다. 교육은 지식기반 사회에서는 경쟁력의 원천이며, 경쟁력은 오로지 경쟁적 구조에서만 나오듯이 교육의 질 향상도 경쟁과 창의 속에서 나온다. 우리 교육의 문제는 온 세계가 추구하는 위의 두 가지 목표에 눈과 귀를 닫은 채 시장의 기본원리와 괴리된 교육제도에 끝없이 집착하는 '정부 실패'에서 비롯되고 있다고 믿는다. 따라서 이 실패가 교정되지 않으면 교육문제 해결의 실마리를 찾을 수 없다.

이를 위해 가장 먼저 해야 할 일은 '수요자 선택의 원리'에 돌아가는 것이다. '학생과 학부모에게는 학교 선택권을, 학교에는 학생 선발권을 돌려주는 것'이 그 출발이다. 학교들이 그 건학 이념에 따라 교육의 내용을 학교별로 정하고 다양한 학생선발 기준을 제시한 가운데 학생들이 본인의 적성과 능력을 감안해 적정한 학교를 선택할 수 있게 하는 기본원칙을 바탕으로 교육제도의 세부 내용이 모색돼야 한다. 미흡할지 모르나 대학의 학생 선발 능력과 학생의 학교선택 능력을 신뢰하고 맡김으로서 참여자들의 자율에 의하여 이들의 능력이 배양되도록 해야 한다. 이를 통하여 다양성의 바탕위에서 경쟁력 있는 인적자원이 양성될 수 있는 기반을 이룩하고 얽히고설킨 교육에 관한 우리 사회의 상반된 견해와 갈등을 해소할 수 있도록 교육 패러다임에 근본적인 변화를 이룩해야 한다.

5

결론

□ 시장원리와 경제운용

제 5 장 결론 □

1. 선진국이 선진국인 이유

선진국이 선진국인 이유는 무엇인가? 선진국이 선진국인 이유가 일인당 국민소득이 높기 때문이다라고 대답한다면 이 대답은 실소를 자아낼 것이다.  선진국에서 일인당 국민소득이 높은 것은 선진국인 이유가 아니라 선진국에서 볼 수 있는 현상이며 선진국이 된 결과이다. 이번 대선에서도 7% 성장률을 달성하고 일인당 국민소득 일만 불에 진입시키겠다는 것이 공약이 되었다. 7% 성장이 가능한가 아닌가를 가지고 전문가들이 방송에서 토론을 벌인다. 질문 자체가 성립되지 않는 문제를 가지고 토론을 벌이는 것이 한국의 현실이다. 시장경제가 성숙한 국가에서 정부가 어떻게 성장률을 목표로 할 수 있으며  정부가 어떻게 목표로 한 성장률을 달성할 수 있다고 공언할 수 있는 것인가?

어떤 정부가 바람직한 경제운영을 하는 정부인가? 경제성장률을 높여서 높은 일인당 국민소득을 달성하는 정부가 바람직한 경제운영을 하는 정부이다라고 대답하는 것은 선진국인 이유가 일인당 국민소득이 높기때문이라고 대답하는 것과 대동소이하다. 물론 이러한 성장률 공약과 그를 둘러싼 토론에는 진실성보다는 정치성이 강하며, 토론에 임하는 전문가들은 자신들이 사실로 믿는 것을 말하기 보다는 국민들이 듣고 싶어하는 것을 말한다. 하지만 이러한 공약이 팔리는 것은 사회 전반적으로 시장경제에 대한 이해가 부족하고 개발연대의 정부주도형 경제개발의 습성에서 벗어나지 못했기 때문이다. 이러한 시장경제에 대한 이해부족은 정치권의 이해관계와 조응하여 불필요한 간섭과 함께 무리한 경제운용으로 이어진다.

시장경제의 꽃은 기업이다. 이 말에 모두가 동의하겠지만 경제 현안에 대하여 고민할 때 기업은 사라져 버린다. 한국경제의 발전의 가장 중요한 요인이 무엇인가하고 물으면 대부분의 국민들이 정부의 개발정책을 일순위로 지적한다. 지금 우리 경제의 문제로 인식하고 있는 경기의 침체, 특히 소비 부진과 내수부문의 침체, 일자리 창출의 부진, 소위 양극화의 심화 등을 해결하려면 어떻게 해야 하는가에 대하여 누가 질문하면 어떠한 대답을 들을 수 있을까? 아마 많은 경우 정부가 해야 할 일들을 나열해 놓을 것이다. 하지만 현재 경제 현안은 기업의 투자 부진과 모두 걸려있다. 왜 기업이 투자를 하지 않는가? 정부가 무엇을 해야 할 것인지를 생각하기 전에 이 질문에 대한 답을 찾아야 한다. 이를 통하여 진정 기업할 수 있도록 나라의 각종 시스템을 일관성 있게 정비하는 것이 정부의 역할이 될 것이다.

하지만 정부는 민주국가에서는 국민이 선택하는 것이며 이러한 정부의 역할을 국민이 수긍하지 않으면 정부는 그 역할을 할 수 없다. 기업하기 좋은 나라를 만드는 것을 친기업적이라고 한다면, 이 친기업적이라는 말이 반노동자적이고 반서민적이라는 이념적 성향으로 오도되는 사회에서는 일관적인 경제운용이 불가능하다. 시장원리가 살아 숨쉬는 경제시스템을 만들기 위한 법과 제도의 구축과 이를 지지하는 경제운용은 결국 이에 대한 정치적 지지를 필요로 하며 이 정치적 지지는 국민의 시장경제에 대한 성숙된 이해와 이를 돕는 정치지도력이다.

한 나라의 경제 흐름의 변화는 정치지도자의 역할과 역량을 떠나서 생각할 수 없다. 비교적 최근에만 해도 ‘레이거노믹스’로 90년대 미국 호황의 발판을 마련한 레이건 대통령, 2류 국가로의 추락 직전의 영국을 소위 ‘영국병’에서 건져 유럽에서 가장 빠르고 균형적인 성장을 하는 나라로 되돌려 놓은 대처 수상, 아직은 평가하기 이르지만 오랫동안 유럽의 병자였던 독일 경제의 부활을 이끌고 있는 메르켈 수상 등이 대표적이다. 그러나 의외로 이들 역사에 남을 만한 경제적 업적을 남긴 정치지도자들에게서 대단한 경제에 대한 전문지식이나 이와 관련된 경력을 찾을 수 없다. 이들은 경제의 그림을 그리고 이를 실현하는 구체적 수단을 마련하느라고 경제전문가들이 해야 할 일에 많은 시간을 보내지도 않았다.

그러나 이 들은 경제가 되기 위한 핵심적 요소에 대해 분명한 인식이 있었고 이의 해결을 위해 그 들이 해야 할 역할 즉 정치적 리더십의 발휘에 주저함이 없었다. 이 리더십은 대부분 경제를 위해 결정적으로 중요한 그러나 매우 어려운 제도적 개혁 과제에 부닥쳤을 때 이를 회피하거나 미루지 않고 정면 대응하여 해결하는 과정에서 발휘되었다. 대처나 메르켈 모두 만난(萬難)을 무릅쓰고 노동시장의 유연성을 높이는 노동개혁을, 레이건은 감세와 정부규제의 축소를 통해 기업의 활력을 불러 일으켜 시들어가던 자국 경제의 획기적 전환점을 마련했다. 나머지는 경제전문가들의 몫이었다.

사실 경제이론은 정치의 뒷받침이 있어야 실천적 학문으로서의 설 땅을 찾게 된다. 20세기 이전에는 경제학은 이름조차가 정치경제학 (political economy)이었다. 오늘날 우리나라에서 경제이론이나 경제정책이 갖는 딜레마는 이의 실천성을 보장하고 현실세계와의 연결 고리인 정치가 경제와 점점 더 이완돼 가는 데 있다. 우리 경제의 주요 현안문제가 해결 되지 않고 점점 쌓여 가고 있는 것은 경제이론이 부족하거나 경제전문가가 없어서가 아니고 예외 없이 마지막 부닥치는 ‘정치의 벽’ 때문이다. 이 시대의 정치지도자들에게 요구되는 정치적 리더십은 무수한 가정과 전제가 필요한 2-30년 후의 장밋빛 나라 모습을 그리는 일 같은 것이 아니다. 진정 그들에게 요구되는 것은 바로 이 시점에 반드시 해결해야 할 몇 가지 현안 과제를 회피하거나 미루지 않고 해결하는 정치적 결단이다. 이러한 정치적 결단은 국민의 지지에서 나오며 올바른 지지는 올바른 인식에서 온다.

2. 필요한 인식의 전환

시장경제의 성공은 시장원리를 잘 작동하게 하는 경제시스템에 있고 이러한 시스템은 보존하는 것은 정부의 역할이다. 하지만 올바른 정부의 역할을 이끄는 것이 정치력이다. 이 정치력은 국민의 지지를 기본으로 하고 있으니까 결국 성공하는 국가의 제일 원인은 그 나라 국민이 성공하는 길을 인식하고 있는데 있다. 그렇다면 우리경제가 선진화되기 위해서 어떠한 인식 전환이 필요한가? 과거의 습성에서 벗어나 변화하는 미래에 필요한 행동준칙을 만들어가는 것이다.

가. 경제제일주의에 대한 재고(再考)

선진화된 경제운용을 위해서는 역설적이지만 경제제일주의를 버려야 한다. 박정희 대통령의 경제발전에 대한 집념과 강력한 통치력의 산물인 ‘경제제일주의’의 사고는 지금도 변함없이 우리 경제의 중심에 자리 잡고 있다. 박대통령은 분배 문제 등 경제 내부에서 발생되는 문제를 포함해 안보, 통일 등 주요 국가문제는 물론 심지어 집권과정의 정당성 결여나 정치의 비민주성에 따라 발생하는 제반 정치적, 사회적 갈등까지도 경제만 잘 해나가면 대체로 풀어 갈 수 있다는 생각을 가지고 있었다. 그는 문자 그대로 국정 최고의 우선순위를 경제에 둔 것 같다. 그가 다양한 국정 현안이 충돌할 때 대체로 경제우선의 원칙에 의해 문제를 풀어간 경우를 발견하는 것은 흔한 일이다. 당시 경제정책 수립의 핵심에 있었던 이들은 경제논리가 정치, 심지어 국방ㆍ안보 등 비경제적 현안과 첨예하게 충돌할 때 그가 경제하는 사람들의 손을 들어 준 많은 사례들을 기억하고 있다.

이 경제 제일주의의 사고는 필연적으로 높은 성장 목표의 제시와 이 목표의 달성을 위한 경제 각 부문에 대한 정부의 적극적인 간여 그리고 정부와 기업의 강력한 연계 구조 등 한국적 경제운영 방식을 낳았다. 물론 이런 식의 사고는 정부에 대한 당시 국민들의 일반적 기대에 의해 지지되고 정부의 경제에 대한 역할이 수용될 수 있는 국제환경이 있어 가능했지만 정권의 태생적 한계의 극복이란 차원에서 그가 할 수 있는 유일한 선택이었는지도 모른다. 그는 제시한 높은 장ㆍ단기 성장목표를 대부분 초과달성하고 오늘날 한국경제의 기반을 닦음으로서 그의 경제철학의 타당성을 객관적으로 증명했다. 적어도 국내적으로 그의 집권이 종료하기 까지, 그리고 국제적으로는 서서히 다가오고 있는 세계경제의 패러다임의 전면적 변화가 구체적으로 드러나기까지는 말이다.

그러나 이런 식의 경제 제일주의가 지금도 우리 경제의 중심 사상이 될 수 있을까? 국정 목표가 매우 복합적으로 되고 국민들의 가치나 사고체계도 다양해져 경제만 잘 되면 다른 나라문제들이 덮여질 수 있던 시대는 지났다. 다른 국가 문제들과 관계없이 경제가 독립적으로 또 선행적으로 잘 될 수 있는 상황도 아니다. 오히려 이제는 국정의 다른 부문의 경제에 대한 적절한 역할 및 이들과 경제의 조화로운 운영이 있어야 경제가 풀려 갈 수 있는 것이 오늘의 상황이다. 특히 예측 가능한 정치와 외교ㆍ안보 역량의 발휘는 경제의 선결요건이 되고 있다. 달라진 국제경제 환경은 정부의 경제에 대한 기능과 역할에 대한 근본적인 변화를 요구하고 있다.

그럼에도 불구하고 박 대통령 이후에도 경제 제일을 역설하지 않은 정부가 없다. 또 높은 성장 목표를 제시하고 어떤 수단을 동원해서라도 이를 달성하려는 경제운용방식에 집착하지 않은 정부도 없다. 그러면서도 한편으로 경제와 다른 국정목표가 충돌할 때 경제에 우선순위를 두는 접근방식은 오히려 크게 후퇴하고 있다. 특히 선거와 관련될 때에는 모든 국정현안의 관리에 있어서 정치 논리가 경제 논리를 압도하는 경우를 보는 것은 흔한 일이다.

오늘날 우리의 국가지도자들에게 요구되는 경제 사상은 박 대통령을 성공으로 이끈 그것과는 달라야 한다. 우리 경제의 앞길을 어둡게 하는 구조적 문제의 심각성에 대한 적절하고도 충분한 인식을 가지고 국민들을 경계하고 설득하면서 우리의 경제 시스템을 시장 원리에 맞게 재정비하고 우리 경제의 세계 경제와의 통합이라는 중요한 과제에 정면으로 도전하는 것이 그 기본이 돼야 한다. 이에 대한 국민적 합의의 중요성에 대한 인식도 빼 놓을 수 없다. 이런 바탕이 이루어진다면 굳이 경제 제일을 강조하지 않아도 다양한 국정 목표간 우선순위는 오히려 경제적 합리성을 기준으로 자연스럽게 조정돼 갈 것이다.

나. 생산자주의에서 소비자주의로

경제제일주의와 함께 버려야 할 것은 또한 개발연대의 생산자 중심의 사고방식이다. 한미 자유무역협정(FTA)의 체결과정에서 첨예하게 생산자 중심적 사고와 소비자 중심적 사고가 충돌했다. 하지만 여전히 언론이나 매체를 통하여 피해보는 생산자의 입장이 더욱 강조되는 듯하다. FTA협정의 결과 추정 손익계산이 우리 경제에 플러스로 나온다고 해서 충돌하는 이해관계를 조정하기란 쉽지 않다.

사실 FTA협정에 임하여 많은 전제와 가정이 필요한 이해득실에 대한 계산보다는 이 협정이 궁극적으로 가져 올 우리 경제의 구조적 변화, 그리고 이 변화가 초래할 우리 경제의 경쟁력의 향상, 그리고 이 과정을 감내해 갈 수 있는 우리 경제의 체질에 대해 주목해야 한다. 어느 나라를 막론하고 진정한 국제화의 길을 가로막는 가장 큰 저해요소는 경제의 본질적 문제를 소비자 내지 수요자의 입장에서 보지 않는 사고, 그리고 여기서 파생되는 각종 정책과 제도, 관행에 있다. 한미 FTA의 타결 과정과 그 이후에 양국 내에서 공히 일어나고 있는 일부 국제화의 시각에서 수용될 수 없는 국익우선의 주장과 이해계층이나 특정산업 보호 논리들은 바로 이런 사고에서 출발하고 있는 것이다.

따라서 한미 FTA를 시작으로 계속될 각 국과의 FTA를 성공적으로 타결하고 이를 계기로 한국경제가 보다 심화된 국제화의 장(場)을 열어 가려면 경제주체들의 획기적인 인식전환이 선행돼야 한다. 그 것은 바로 경제운영의 궁극적 목표를 소비자 후생증대에 두고 모든 문제를 소비자 중심으로 사고하는 소비자주의의 확립이다. 이를 위하여 정부에 요구되는 것은 지원과 보호를 통해 공급자에 대한 배려를 우선하는 공급자 위주의 경제구조에서 과감하게 벗어나는 것이다. 이렇게 해야만 우리의 경제제도 및 관행을 국제규범에 적합하게 개편할 수 있으며, 세계를 조망하는 국가경영전략의 수립도 가능해진다. 나아가 기업 활동을 제약하는 각종규제를 과감히 제거하고 경쟁력을 조장·자극할 수 있는 방향으로 정부의 역할과 기능이 바뀌어 질 수 있을 것이다. 이렇게 되기 위해서는 산업이나 품목을 주요 기준으로 편성돼 있는 정부의 조직원리에 근본적 변화 역시 불가피하다.

기업은 글로벌 경쟁시대의 주역으로서 세계의 유수기업과 겨루려면 무엇보다 세계 시장의 변화나 세계 방방곡곡의 소비자 선호의 변화를 잠시도 놓쳐서는 생존할 수 없다는 소비자지향적인 경영으로 승부를 걸어야 한다. 이렇게 될 수 있도록 조직과 경영체제를 갖추어야 한다. 이제 기업은 정부의 ‘지원이나 보호’와 ‘규제’는 표리의 관계에 있다는 깊은 인식을 가지고 정부에 대해 갖고 있던 종래의 기대를 재고(再考)해야 한다. 즉 ‘정부의 시그널’ 보다 ‘시장의 시그널’, 즉 경쟁자의 행동과 수요자의 선택을 행동의 기준으로 삼아야 한다는 말이다. 소비자들의 합리적인 선택능력은 이 모든 것의 전제다. 판별력 있는 유권자가 유능한 정치가를 양성하듯 현명하고 합리적인 소비자들의 보이지 않는 압력이 없이는 경쟁력 있는 기업도 합리적인 경제운용방향도 나올 수 없다.

다. 시장원리와 글로벌 스탠더드의 포용

마지막으로 법과 제도 그리고 경제의식 모두 글로벌 스탠더드를 지향해야 한다. 보통 글로벌 스탠더드란 미국식이라고 생각하기 쉬우나 세계 무역과 금융환경 하에서 미국의 영향력이 크다는 정도로 이해할 수 있으며, 현재 모든 국가의 제도가 세계화 추세 하에서 과거보다 더 글로벌 스탠더드로 수렴하고 있는 것이 현실이다. 글로벌 스탠더드란 국제적으로 통용되는 기준이라고 할 수 있는데, 기본적으로 법치주의와 반부패, 언론의 자유, 민주주의, 투명성, 개방성 등을 들 수 있을 것이다. 글로벌 스탠더드에 맞춘다는 것은 지역의 특수성을 강조하여 예외조항을 만들어 가기 보다는 세계를 포용하는 개방적 지향성을 의미한다.

80년대 중반부터 시작되어 베를린 장벽의 붕괴와 더불어 완성되는 새로운 세계경제질서는 국경없는 경제활동, 생산요소의 자유로운 이동, 생산의 국제화, 지식기반 경제의 확산 등을 특징으로 하고 있다. 이러한 세계화와 지식사회의 물결 속에서 우리는 어떻게 경쟁력을 유지 발전시키면서 생존해 갈 것인가, 그러기 위해서 어떤 경제시스템을 채택해야 할 것인가 하는 문제에 계속 부딪혀 왔으나 아직도 분명한 답을 찾지 못하는 것 같다. WTO의 뉴라운드 출범, 중국의 WTO 가입, 지역간 자유무역협정 체결의 증가 등 국제환경의 변화는 우리가 생존하고 계속 발전해 나가기 위해서는 ‘우리 경제의 경쟁력 구조에 대한 근본적인 재검토’를 해야 하는 단계에 와 있음을 보여준다.

우리 경제의 최대 이슈는 경쟁력이며 이 경쟁력은 그것을 유지 발전해 나갈 수 있는 경제시스템에 대한 분명한 선택 없이는 절대로 생기지 않는다는 사실을 분명히 인식해야 한다. 이를 보장하는 유일한 시스템이 시장경제 체제이다. 시장경제는 정부가 말로만 한다고 해서 되는 제도가 아니다. 경쟁력을 유지 발전해 나갈 수 있는 경제시스템에 대한 지도자들의 확신과 일관성 있는 선택, 그리고 국민적 합의가 있어야 가능하다. 시장경제를 한다는 것은 경쟁원리, 즉 보상과 징벌의 원칙, 수요자 중심, 글로벌 스탠더드라는 세 요소가 경제의 모든 부문에 정착되는 것을 의미한다. 그러기 위해서는 시장에 대한 정부의 역할을 분명하게 설정하여 시장의 것은 시장이, 정부의 것은 정부가 하는 것이 우선적으로 전제되어야 한다.

시장경제의 원리와 부합되는 정부 역할의 설정이나 정책수단의 채택은 단기적으로 시장의 불안정을 초래할 가능성이 있으므로 이의 상충(Trade-off)을 극복하고 이 과정에서 정부의 역할에 대한 과도한 국민적 기대를 자제시켜야 하는 매우 어려운 문제가 있다. 우리 국민은 강력한 정부나 정부의 각종 규제에 대한 깊은 저항의식이 있으면서도 한편으로는 모든 경제문제를 정부가 해결할 수 있는 것처럼 생각하는 이중적 의식구조를 지니고 있고, 시장경제에서 정부가 무엇을 해야 할 것인지와 무엇을 할 수 있는지에 대한 인식이 결여되어 있다. 기업들 역시 시장경제에서 가혹한 경쟁을 견뎌낼 각오가 되어있지 않으며, 정부규제는 철폐하라고 하면서 정부의 보호막은 온전히 지속되기를 바라는 생각을 지닌 경우가 많지 않은가 반성해야 한다.

즉 시장경제와 글로벌 스탠더드를 추구해 나가는 데 있어서 가장 극복하기 어려운 걸림돌은 정치권, 정부나 관료 뿐 아니라 기업이나 국민 일반에 뿌리 깊게 자리 잡고 있는 비시장적, 폐쇄적 사고와 체질이다. 국민의식 속에는 개인주의보다는 집단주의적 의식구조, 가열된 경쟁과 분명한 승자와 패자의 구분보다는 적당한 타협과 하향 평준화, 기회의 평등보다는 결과의 평등에 대한 선호, 국제화를 추구하더라도 우리에게 유리한 경우에만 해야 된다는 의식 등 시장경제와 조화되기 어려운 요소가 많은 것이 사실이다.

특히 정부나 정치지도자들이 경제 및 관련 분야의 정책을 일관성 있게 운영하지 않고 국민의 인기를 염두에 두고 그때그때 적당히 대중 영합적으로 결정하는 경우 시장경제의 원리는 수사(修辭)에 그칠 가능성이 크다. 이처럼 시장경제에 부적합한 성향을 지닌 우리가 시장경제를 추구하는 것은 참으로 어렵고 험난하다고 아니할 수 없다. 그럼에도 불구하고 이 방향으로 우리의 체질과 인식을 바꾸는 것 외에는 대안이 전혀 없다.

소위 세계화(Globalization)의 개념에 관해서는 다양한 견해가 있으나 “생산물은 물론 생산요소까지 자유로운 국경 간 이동 현상이 심화되는 가운데 이를 바탕으로 기업경영이 국경을 초월하여 이루어지는 현상과 이를 향하여 국가의 모든 제도와 정책이 변하여 가는 과정”으로 정의할 때 그 실체는 분명해진다. 세계화의 기업적 의미에 주목해야 그 본질에 접근할 수 있다는 뜻이다. 세계화 현상은 국가와 기업, 개인 등 당사자의 호ㆍ불호, 선택 여부와 관계없이 진행되는 세계적 추세이다.

프리드만(Thomas Friedman)은 『렉서스와 올리브나무』에서 이런 세계적 추세와 이에 통용되는 새로운 ‘게임의 법칙’을 밝히면서 렉서스 자동차에서 나타나는 세계화와 개방화의 길을 걸으려는 사람과 민족주의의 표상인 올리브 나무에 집착하여 세계화를 거부하고 자기식의 폐쇄적인 상태를 유지하려는 태도를 갖는 사람들 사이의 갈등과 반목이 심화되는 현상을 지적하고 있다. 기존의 보수와 진보의 논쟁은 실질적으로 별 의미가 없으며 이런 추세를 인정하고 이 ‘게임의 법칙’, 즉 글로벌 자본, 자유시장의 규범 및 제도, 의식과 행태 등에 참여할 것이냐 아니면 이를 거부하고 독자적이거나 과거지향적 사고와 행태에 집착하고 그 결과 세계경제에서 도태될 것이냐의 문제만 남아있다고 지적한다.

개방주의자는 민족주의자로부터 주로 세계화에 따라 발생하는 결과의 무차별성과 무자비함 때문에 강한 공격의 대상이 되고 있다. 그러나 이에 대응하는 최선의 방책은 우선 이 길의 논리와 작동원리를 이해하여 이 길을 택함으로써 받는 혜택을 최대한으로 늘리고 그 고통을 최소화하는 방안을 찾는 것이라고 프리드만은 말한다. 우리는 이런 추세로부터 국가적 이익을 가장 많이 향유할 수 있는 나라 중의 하나임에도 이에 대한 국가 사회적 인식이 적절하지 못하고 이에 대한 사회적 합의도 제대로 이루어지지 않고 있다.

우리나라가 당면하고 있는 사회적 갈등의 본질 역시 올리브 나무와 렉서스 자동차 사이의 선택의 기로에서 맞는 갈등과 반목의 관계로 해석할 수 있다. 잘 살기를 원하면서도 이를 위해 힘들고 어렵더라도 세계가 보편적으로 추구하고 인정하는 ‘세계 식으로 살 것’에 대한 국가적 선택을 하지 못하는 상황에 빠져있다. 북한처럼 ‘우리 식대로’ 살려고 하면서 한편으로는 잘 살기를 바라는 모순적인 국민의식을 지닌 탓이다.

여론조사에서 국민의 절반 가량이 ‘기업을 좋지 않게 생각한다’고 응답했고, 특히 대기업과 재벌은 절반 이상인 57.3%가 부정적으로 평가하고 있다. 다국적 여론조사 기관인 테일러 넬슨 소프레(TNS)가 2002년 11월에 세계 33개국 정규직 근로자를 대상으로 설문조사한 자료에서는 직장에 애착을 지닌 한국인은 10명중 3명에 불과해 조사대상 33개국 중 최하위로 나타냈다. 우리 사회의 반(反) 기업, 반 시장 정서가 심각한 수준이며 건전한 직업관도 뿌리가 내리지 못했다는 얘기이다. 이는 자유시장경제의 근본을 흔드는 바탕이 될 수도 있다.

중앙일보 여론조사, 2003. 4. 28.

지도층은 이에 대한 위기의식을 공유하고, 시장경제체제 유지를 위한 노력과 비용을 지불할 각오를 해야 한다. 특히 학생과 젊은이를 대상으로 체계적인 경제교육에 힘을 모아야 한다. 자유 시장경제 체제가 가장 발달한 미국은 유치원 시절부터 전 국민을 대상으로 각종 경제교육 프로그램 등을 운용하고 있다. 이에 덧붙여 노블레스 오블레주(Noblesse Oblige)는 지도층 인사들이 언제나 잊지 말아야 할 규범이다. 건전한 경제ㆍ사회체제의 유지 발전을 위한 비용부담 의식과 적정한 ‘부의 사회 환원’은 자유시장 경제체제를 유지하고 노사의 대립, 빈부의 대립, 세대의 대립 관계를 근본적으로 극복하여 우리가 추구하는 자유 시장경제 체제의 존립과 발전을 담보해주는 중요한 밑바탕이 되기 때문이다.

3. 바람직한 경제운영의 틀

한국경제의 성공 원인은 정책의 개입 때문이 아니라 한마디로 경제수준에 적합한 일자리를 지속적으로 창출하였기 때문이며 이것은 단순한 투입과 산출의 증가의 과정이 아니라 경제내의 기업, 노동자, 자본가, 국가 모두가 부가가치를 창출할 수 있는 원천을 찾아간 행위의 결과이다. 이러한 행위를 근원적으로 규정하는 것은 역사적, 문화적, 제도적 환경에 의하여 결정된 국가의 경제 인프라의 발전수준, 물리적인 생산활동을 결정하는 기술수준과, 이러한 환경 하에서 기업 ․ 국가 ․ 노동자 ․ 자본가 등 경제활동 참가자의 새로운 기회 모색과정과 그에 따른 학습과정이다. 경제가 지속적으로 성장하기 위해서는 성장에 따라 급변하는 경제 구조와 환경 변화에 맞추어 각 경제주체의 지속적인 혁신과 학습이 유지되어야 한다.

이러한 성장의 근본적인 과정은 자본주의 이후 모든 국가에 적용되는 것으로 한국경제 성장은 한국경제의 구조와 제도가 선진국을 닮아가는 학습과정으로 이해해야 하며, 선진국이 되기 위해서는 선진국 수준의 소득을 창출할 수 있는 산업구조와 업종이 배태되어야 하는데, 이것은 기업과 개인이 해야 할 일이지 정부가 할 수 있는 것은 아니다. 정부는 이러한 기업과 개인들이 공정한 경쟁과 지속적인 학습을 할 수 있게끔 시장이 작동하는 환경을 조성하는 것이다. 잘 알다시피 시장의 작동은 그냥 주어지는 것이 아니고 시장이 실패하는 다양한 요인에 대하여 제도가 어떻게 보완하는가에 달려있다. 대부분의 선진국은 모두 시장경제를 기초로 하고 있으나 각국의 경제환경과 제도의 차이에 따라 시장의 작동방식에 차이가 있다. 따라서 장기적인 경제성과는 각 국이 당면한 문제를 법과 제도를 통하여 어떻게 해결하고 운용하는가에 달려있다.

이미 90년대에 들어서며 투자, 고용, 산업구조, 인구동태 등 다양한 지표에서 보듯이 양적인 투입에 의존한 고속 성장이 한계에 직면하였고, 민주화에 따른 정치환경의 변화와 생산의 국제화와 함께 후발 공업국의 부상으로 대변되는 세계경제 환경의 변화는 과거와 같은 재량적인 상명하달식의 투입형 정책이 더 이상 통용되지 않음을 모두 공감한다. 그러나 모든 문제를 단선적으로 투입의 관점에서 보는 정책성향과 단기적인 문제해결형 정책 수립경향은 사라지지 않고 있다. 모든 정책에는 그 정책의 직접적인 효과보다 더욱 중요한 간접적인 파급효과가 있다는 복합적인 사고와 경제발전을 궁극적으로 결정하는 제도는 일시적인 정책에 의하여 바뀌기 보다는 장기적인 개선노력에 의하여 점진적으로 진화한다는 사고가 필요하다. 시장과 제도는 자생적으로 진화하므로 큰 변혁이 없는 이상 현재의 추세대로면 한국경제는 개방화과 시장화가 계속 진전될 것이다. 오히려 정책의 급격한 선회와 재량적 개입으로 인한 경제의 불안정성이 걱정해야할 위험요소이다. 특히 시장의 원리에 기초한 다양한 규율을 통하여 제도의 진화를 보조해야지 일시적인 인위에 의하여 문제를 해결할 수 있다는 기대는 금물이며 이데올로기에 기반한 담론은 유해하다.

시장원리에 부합하는 규율을 통하여 법과 제도의 점진적 진화를 보조하는 정책 기능이 정착되기 위해선 모든 경제주체가 정책에 대한 발상을 전환하는 것이 필요하다. 이를 위해선 무엇보다도 정책개혁의 출발점을 새로운 정책을 개발하는 것이 아니라 정부에서 하지 말아야 할 일이 무엇인지 먼저 가리고 기존의 정책 중 하지 말아야 할 것을 정리하고 조정하는데 두어야 할 것이다. 앞에서 수 차례 지적한 바와 같이 높은 경제성장률 등 거시지표를 미리 목표로 설정하고 이를 시장개입적인 수단을 통해서 달성하려고 하는 종전의 경제운영의 틀은 근본적으로 수정되어야 한다.

이와 함께 현재 운영되고 있는 산업정책의 유효성에 대한 면밀한 재검토가 시행되어야 한다. 이를 통해 거시경제의 운영 틀이 정부의 재량적, 직접적 개입이 아닌 시장 참여자들의 합리적인 선택이 공정한 경쟁 하에서 이루어질 수 있는 제도의 장을 여는 정책으로 전환되어야 한다. 정책 수립 시 시장에서 해결될 수 있는 일이 무엇인가를 찾는데서 시작하여 시장이 해결할 수 없는 문제를 찾아가야 하는 자세가 필요하다. 국민과 정부의 시장원리에 대한 인식이 고양되지 않고, 시장이 문제를 해결하는데 걸리는 시간을 견디지 못하고 정부가 의도하는 결과를 조급하게 확보하지 않으면 견딜 수 없는 태도와 행태에서 벗어나오지 못하면 이것은 이루어질 수 없다.

다음으로 국정운영 전반이 일관성이 유지되어야 한다. 특히 현 정부에 들어와 정치, 경제, 사회 등 부문간 국정운영이 일관성이 없어 정책에 대한 신뢰성을 주지 못하고 합의를 위한 장을 제공하지 못하였다. 경제내의 다양한 제도들은 독립적으로 존재하는 것이 아니라 상호 보완적으로 영향을 미친다. 교육, 산업, 노동, 사회복지, 의료는 그 기능이 상호 밀접하게 연결되어 있으며, 한 분야의 제도변화는 다른 분야의 작동에 영향을 미친다. 시장경제의 기본원리는 좁은 의미의 경제 분야에 국한될 수는 없으며 정치, 사회, 노동, 복지, 의료, 교육 등의 분야에서도 적극적으로 고려되어야 한다. 이것에 대한 충분한 고려가 없을 경우에는 앞으로 막대한 재정부담을 초래하여 지속 가능한 정책을 계속하는 것이 불가능 할뿐 아니라 시스템 내에서의 효율의 저하, 도덕적 해이 현상을 유발하여 국민경제에 감당하기 어려운 엄청난 비능률을 초래할 것이다. 고령화와 실업문제를 비롯한 계층 간 소득격차의 확대라는 문제에 대면하여 정부가 우선적으로 해야 할 정책과제는 경제운용 원리와 관련되는 비경제부문의 운용원리를 조화시키는 것이다. 각 부문의 운용원리가 세부적인 분야에서 다소 상충하는 것은 불가피하다고 하더라도 그 기조 자체가 전혀 다른 경우에는 국정의 일관성 있는 운영은 불가능하며 경제의 경쟁력을 유지하기 힘들다.

이러한 점에서 볼 때, 정부가 취해야 할 경제정책의 기본방향과 관련하여 성장 대 분배, 생산 대 복지, 시장 대 정부 등의 이분법적인 사고로는 문제의 해결을 하기 힘들며 이것들을 시장경제의 원리 하에서 조화롭게 풀어 가야 한다. 특히 현안이 되고 있는 국민건강보험을 비롯한 사회보험 각 부문의 제 문제, 국민연금 등 공적연금의 기금고갈과 향후 구조개편, 국민 기초생활 보장제의 합리적 운영 등 사회복지 분야의 전 분야를 이상의 관점에서 재검토하지 않으면 재정적으로 지속 가능하며 도덕적 해이를 최소화하고 근로의욕을 저해하지 않는 합리적인 제도의 설계는 불가능하다. 마찬가지로 재벌문제, 중소기업문제, 노사문제, 교육․인적자원 문제, 부동산 투기문제, 연금재정 문제 등 모든 현안 과제는 시장경제의 기본 원칙에 따라 일관성 있는 접근을 통하여 그 해결을 모색하여야 할 것이다.

이러한 제안은 단순히 시장에서의 경쟁에 모든 것을 맡기자는 것이 아니다. 현실적으로 완전한 시장은 없다. 그러나 시장의 원칙은 있다. 정책은 궁극적으로 글로벌 스탠더드에 맞는 선진국형 법과 제도의 정비하는데 중점이 두어져야 한다. 한 경제가 선진국이 되는 것은 국민소득의 성장만으로 이루어지는 것은 아니고 이를 가능하게 하는 적절한 경제시스템에 대한 지속적인 탐색과 이를 중심으로 한 일관성 있는 경제운용 없이는 불가능하다. 세계경제 하에서의 한국경제의 위치를 감안하면 시장경제의 원리에 충실하고, 개방적이며 국제화된 기준을 받아들이고, 투명하게 경제를 운영하는 것 이외의 대안은 없다. 선진국이 된다는 것은 그 국가에 생산성이 높은 노동자를 고용할 수 있는 기업이 위치한다는 것을 의미하며 물적인 비교우위보다는 경제시스템과 사람의 비교우위가 이것을 결정한다. 효율적인 경제시스템과 경쟁력 있는 인재는 폐쇄되고 통제된 환경에서 나올 수 없다.

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뉴브리지연구 07-03
시장원리와 한국의 경제운용
2007년 12월 인쇄 2007년 12월 발행
발 행 인	최 홍 건
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출판등록	제318-2005-00015호
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ISBN	정가 10,000원