<제 7 회 > 대통령의 경제운용을 제약하는 요소들

(22년 7월 5일)

「뿌리 깊은 좌경화 현상...‘시장주의 尹정부’경제운용에 큰 걸림돌」

- 법인세, 종부세, 중대재해처벌법 등 시장 완화책 입법부터 발목

- 국정감사권, 죄형법정주의 실종....국회권한, 기업활동 악영향

- 관료주의 조직 한계....국가안보 확립, 공공부문 개혁 전제조건

[윤석열 대통령과 그의 정부는  시장경제원리를 기반으로 경제를 운용하려는 강한 의지를 가지고 있다. 대통령 자신 취임사에서 분명히 했고 최근 (6월 16일) 발표된 ‘새 정부의 경제정책 방향’에서도 구체화 되고 있다. 윤 대통령의 기회 있을 때마다 하는 말 “경제만큼은 꼭 살리겠다”는 시장경제원리에 따른 경제운용을 통해서 경제를 살리겠다는 의지의 표현이다. 전적으로 옳은 방향이다. 문제는 그런 의지를 제약하는 요소 들이 너무 많다는 데 있다. 그런 요소 들 중에는 원천적으로 대통령의 능력이나 권한 밖에 있는 것도 있고 어떤 것은 대통령이 문제의 본질에 대한 충분한 이해와 인식이 있으면 상당 부분 제거, 개선해 나갈 수 있는 것도 있다. 이런 요소들의 성격과 본질에 대한 충분한 이해와 가능한 한 이들의 제거, 개선을 위한 적절한 노력은 그의 시장경제원리에 입각한 경제의 성공적 운용을 위해서 필수적이다]

□ 그 첫 번 째 요소는 한국사회에 만연한 사회주의 사상, 좌경화 현상이다.

한국사회에서 사회주의 사상의 만연, 좌경화 현상은 오랜 역사와 뿌리를 가지고 있다. 한국의 사회주의는 주로‘분배의 형평, 복지의 증대’를 추구하는 유럽식 사회주의와 달리 체제전복 사상이고 동시에 북한의 주체사상을 맹종하는 사상이라는 점에서 문제가 있다. 정신문화 연구원의 양동안 교수는 일찍이 1988년 「우익은 죽었는가?」라는 유명한 논문을 통해 한국의 좌경화의 진행과 그 결과 미래에 성립될 좌경화된 정부의 모습을 예견하면서 심각한 우려를 제기한 바 있다. 그대로 실현돼 왔다.

좌경세력은 좌익 내지 공산주의에 대한 국민일반의 거부적 감정을 감안하여 스스로를‘진보’로 둔갑하고 우익을 ‘보수’로 몰아붙이는 ‘용어전쟁’을 전개해 성공을 거두어 왔다. 그 결과 좌경세력은 짧은 기간 내에 우리 사회의 여러 분야에 침투하여 1990년대 후반까지 헤게모니 장악의 발판을 확보해 왔고 급기야는 김대중, 노무현, 문재인 정부를 성사시켰다.

이러한 상황에서 정부를 물려받은 자유주의자 윤석열 대통령의 대안, 결단은 진정 주시의 대상이다. 우선 그는 스스로의 사상과 의지, 그리고 대다수 국민의 심리저변에 있는 기저적 반공의식을 결합하여 그간의 좌경화 현상에 결정적인 브레이크를 걸고 한국사회의 자유주의화, 한국경제의 시장경제화의 대장정에 정면으로 도전하고 성공하지 않으면 ‘자유’를 35번이나 언급한 그의 취임사는 무색하게 될 것이다.

평등주의, 국가주의, 전체주의에 기반을 둔 사회주의, 좌경사상과 윤 대통령과 그의 정부가 추구하는 자유주의, 시장경제, 개인주의 사상은 결코 양립할 수 없다. 그의 정부는 오도된 진보와 보수의 대결이 아닌 좌(左)냐 우(右)냐의 사상적 차이를 분명히 하고 국민들을 설득하고 그 정부 스스로 자유주의, 시장경제, 자유기업주의에 기반을 둔 정책의 당위성을 실질적인 성과로 보임으로서 2024년 총선에서 그 결과를 확인해야 할 것이다. 현재의 국회의 의석분포를 근본적으로 바꾸지 못하면 윤석열 정부는 추진하는 어떤 본질적 정책도 성사시켜 나갈 수 없을 것이다.

최근 발표된 ‘새 정부의 경제정책 방향’ 중 가장 중요한 법인세 최고 세율의 인하, 종합부동산세의 완화 등 부동산 정책의 개선, 중대재해기업처벌법 등 과도한 징벌적 기업제재의 완화 등 시장경제와 자유기업주의의 원리에 입각한 중요한 정책의 채택, 제도의 개선 등 거의 모두가 입법사항이다. 그런데 시작부터 야당의 반대로 한 발자국도 나가기 어려운 상황에 있다.

□ 하늘 아래 둘도 없는 국회, 대통령은 바뀌었지만 국회는 바뀌지 않았다.

앞에서 서술한 이념, 사상문제를 떠나서도 우리 국회는 그간 끝없는 타락을 계속해 와 ‘하늘 아래 둘도 없는 국회’라는 오명을 얻기에 이르렀다. 특히  합리적인 경제운영, 정상적 기업 활동이 국회의 잘 못된 기능에 의해 좌절되는 경우가 다반사다. 이 타락은 정권의 성격 여하에 불구하고 진행돼 왔지만 문재인 정부에 이르러 그 절정에 이른다. 그 권한의 확대 강화에 상응하는 책임의식의 고양은 없이 입법 만능적 사고,  법의 이름으로 자행되는 국민의 기본권의 제약, 반 시장적, 반기업적 입법의 남발을 계속해 왔다. 전 월의 제 6 회 기고(정부와 기업 –그 바람직한 관계)에서 기술한 바 있지만 문재인 정부와 기간을 같이 한 19대 국회, 20대 국회 전반부에 걸쳐 각 종 입법과 정부의 행정조치에 의한 반 시장적, 반 기업적 규제의 창설, 강화는 절정에 달했다. 19대 국회에서 가결된 법률의 약 1/3이 규제관련 법률이며, 20대 국회 개원 초기 약 4개월 간 발의된 법률의 약 40%가 규제관련 법률이다.

또 하나 우리 국회가 갖는 주요한 문제는 ‘국회의 재정에 관한 권한’에 대한 잘 못된 인식과 이에 바탕을 두고 그 권한을 오용하고 있는 것이다. 역사적으로 의회제도는 입법권에 앞서 재정에 관한 권한을 갖고 출발했다. 즉 국민에게 부담을 지우는 행정부의 조치를 견제하는 것이 국회의 재정에 관한 권한의 본질이다. 우리 헌법 상 국회의 예산심의, 확정권(헌법 54조), 조세 법률주의(조세의 종목과 세율은 국회가 정한다, 헌법 59조), 국회는 정부가 제출한 세출예산에 대해 이를 증액하거나 새로운 비목을 설치할 수 없다,  헌법 57조) 등은 모두 이런 기본 정신을 반영하는 조항 들이다. 그러나 이상의 헌법정신과 전연 달리 오늘의 한국 국회의 재정에 관한 권한이 행사되고 있다. 빈번한 정부에 대한 세출예산 증액 강요, 공시지가에 의한 조세법률주의의 훼손에 대해서는 오히려 함구하고 있는 상황 들이 이를 말하고 있다. 이런 상황은 정부의 합리적인 경제의 운영에 심대한 악 영향을 미치고 있다.

흔히 ‘국회의 수퍼갑질’로 불리는 국정감사권도 국회가 갖는 문제점에서 빼놓을 수 없다. 국회의 기본 기능의 수행을 위해 당연히 인정되는 관련 사항에 대한 국정조사권에 더해 우리 국회는 불특정 국정 전반에 걸친 감사권을 가지고 있는바 세계에 유례가 없는 한국 국회만이 갖고 있는 권한이다. 우여곡절 끝에 87년 헌법 개정 시 국정조사권에 더해 국정감사권까지 국회의 권능으로 규정되어 오늘에 이르고 있다(헌법 제 61조)

이 국정감사권은 그 대상에 있어서 정부부처, 공무원뿐만 아니라 기업인 등 민간인 까지 광범위하게, 증인으로 채택 가능한 구조를 가지고 있다. 국정감사 기간 중 정부의 거의 모든 정상 활동이 올 스톱되는 비능률을 목도하고  있다. 더하여 기업 활동에도 심대한 악영향을 미치고 있다.

이런 국회의 무소불위의 권한행사를 가능하게 하는 ‘국회에서의 증언, 감정 등에 관한 법률’은 위헌의 소지가 다분히 있다. 특히 증인 요건에 해당되지 않는 사람들의 증인 채택 가능성, 법관의 영장 아닌 동행명령장에 의한 사실상의 인신구속을 가능하게 하는 규정은 법관영장제도를 규정한 헌법 원리에 전적으로 배치되는 위헌적인 규정이다. 필자는 국정감사는 제도 자체가 폐지돼야 마땅하다고 본다. 현실적 여건을 감안하더라도  국정의 주체가 아닌 기업과 기업인을 국정감사의 대상으로 삼는 것부터 우선적으로 개선돼야 한다.

□ 죄형법정주의 실종은 정부의 합리적 정책 수행, 정상적 기업 활동의 결정적 장애가 되고 있다.

우리나라에서 검찰권의 행사 등 수사기관들의 행태는 경제와 기업운영의 관점에서 보면 ‘죄형법정주의의 실종’이라고 해도 지나치지 않을 정도로 심각한 문제를 제기해 오고 있다.

정권에 관계없이 검찰을 정점으로 하는 한국의 수사기관들의 기업과 경제에 대한 전반적 이해는 매우 부족하다. 일반 형사사건과 경제사건을 구분하지 못한다. 경제법 상 범죄의 성립이나 처벌규정의 적용에 있어서 일반 형사법적 적용을 함으로서 기업의 사기를 저하시키고 국제신인도 저하를 초래해 왔다. 한국의 기업인 들은 ‘교도소의 담장을 걷는 사람’으로 표현되어도 과언이 아닐 정도의  위험한 법적 리스크를 안고 기업 활동을 하고 있는 것이 현실이다.

무기명 투서를 근거로 한 수사, 임의동행 형태의 인신 구속, 압수수색의 남발로 기업 활동 마비, 불구속 수사의 원칙 무시, 무죄추정의 원칙 무시, 구속=사법처리라는 잘 못된 인식의 만연, 적폐 중 적폐라 할 소위 별건수사로 끝까지 피의자를 유죄로 만들려는 경향, 정권이 바뀔 때 마다 기업의 각종활동과 진퇴를 정권과 연계하여 수사 하는 폐단 등이 계속돼 왔다. 최근에는 구속영장실질심사 시 구속을 전제로 구치소에서 대기시키고 있는 데 과거보다 오히려 후퇴한 것으로 무죄추정의 원칙이나 불구속 수사의 원칙에 비추어 매우 불합리한 조치라고 본다.

이런 것들을 고쳐 수사과정에서 헌법이 규정하는 죄형법정주의의 원칙이 존중되고 막강한 검찰권에 대해 적절한 민주적 통제를 가능하게 하는 것이 검찰개혁의 본령이 돼야 한다. 이런 방향은 경찰 등 다른 수사기관의 경우에도 같이 적용돼야 한다. 그래야 기본적 인권의 보장은 물론 정상적인 경제운영, 기업 활동이 가능해진다. 사실 개혁도 아니고 원칙으로 돌아가는 것에 불과하다. 수사권과 기소권의 분리가 무슨 검찰개혁의 본질인가? 전부 아니면 전무의 원칙의 문제라기보다 합리적, 기술적 배분의 문제, 능률의 문제다. 정답이 없는 것으로 나라에 따라서도 다르다. 전문가들이 토론하고 연구하여 좋은 개선 안을 만들어야 할 과제다. 소위 ‘검수완박’을 검찰 개혁의 본질인양 추진해 온 전 정부나 현 국회의 사고나 태도는 언급의 가치조차 없다.

이 이슈는 윤 대통령과 관계에서 특히 민감한 문제가 될 수 있다.

윤 대통령은 검찰을 비롯한 한국의 수사기관 들이 가지고 있는 문제점에 대한 편견 없는 인식을 가져야 한다. 그리고 그 자신 과거 검찰과의 특별한 관계(유일한 공직, 검찰총장 역임)에도 불구하고 공정한 판단과 견해를 견지하고 이를 천명하고 개선해 나갈 수 있을까? 논의 과정에서 검찰에 불리한 결과가 초래될 사안에 대해서도 균형 감각을 견지할 수 있을 것인지? 팔이 안으로 굽지 않을 것인지의 문제다. 윤대통령은 제기될 수 있는 이런 합리적 물음에 답할 준비가 돼 있어야 한다.

□ 현재의 정부의 조직 원리와 관료주의는 시장원리에 입각한 경제운영, 자유기업 주의의 실현에 중대한 장애요인이 되고 있다.

과거에 정부가 거시경제목표를 설정하고 자원배분에 깊이 간여해서라도 이를 달성하려고 했던 산업정책 위주의 경제운영 방식 하에서 오랫동안 우리 정부는 ‘공급자중심의 기본원리’에 입각하여 ‘산업별’로 조직되어 경제운영을 뒷받침해왔다. 대부분의 경제부처는 일정한 산업이나 업종을 주 관심대상으로 하고 그 분야 발전에 책임지는 것을 기본으로 하는 하부 조직으로 구성되어 그 역할을 수행했다. 이러한 정부의 조직원리는 경제운영의 기본 틀이 ‘시장경제로의 전환’과 ‘글로벌 스탠더드의 수용’이라는 방향으로 크게 바뀐 지금까지도 크게 바뀌지 않고 있어 정부의 기능을 비시장적으로 작동하게 하는 주요한 요인이 되고 있다.

적절하지 않은 조직원리에 따라 편성된 정부조직에서 관료들이 열심히 일하는 것은, 축구에서 후반전이 되어 골대가 바뀌었는데도 이를 인식하지 못하고 선수들이 볼을 차 결과적으로 자책골을 만드는 것에 비유될 만하다. 정부의 어느 부처나 그 하부조직이 특정산업을 전유물로 생각하고 그 산업의 발전에 대해 책임진다는 발상에서 벗어나지 않으면 시장경제도 국제화도 제대로 될 수 없다는 것이 경험을 바탕으로 한 필자의 일관된 생각이다.

우리정부의 조직 원리의 문제점에 대해서는 전 6 회 기고에서도 기술한 바 있기에 이 글에서는 관료주의에 대해 주로 기술하고자 한다.‘관료’의 사전적 의미에도 불구하고 우리사회에서 ‘관료적’, ‘관료주의’라는 용어는 관료의 병리현상과 결부돼 부정적 의미로 인식되는 경우가 일반적이다.

그러나 사실은 과거 우리나라의 발전과정에 있어서 관료의 역할은 그 긍정적 의미에서 크게 주목 받은 바 있다. 박정희 대통령에 의한 경제개발 노력이 본격화하고 결실을 이뤄가는 과정에서 확립된 정책방향을 전문적으로, 기술적으로 집행하여 성과를 도출해나가는 역할은 직업 관료의 몫이었고 그 역할은 결코 과소평가 되어서는 안 될 것이었다. 여기에 더해 특히 한국의 관료들은 일반적으로 기대되는 관료의 역할을 크게 뛰어 넘는 역할을 한국의 경제발전 과정에서 수행했다. 국가 발전의 장기구상, 이 과정에서 예상되는 애로의 타개방안, 이를 추진해 가는 과정에서 반드시 필요한 주요한 정책방향의 전환, 이 과정에서 반드시 필요한 새로운 제도의 도입 등 대부분이 사실상 직업 관료의 생각과 손을 통해 이뤄졌다는 사실은 다른 나라에서 유사한 예를 찾기 어렵다. 통상적 의미의 직업 관료의 역할, 기능을 훨씬 뛰어넘는 것이었다. 정상적이라면 정치인, 학자, 연구자들이 할 역할이었다.

그러나 다른 한편에서는 일반적으로 거론되는 관료주의의 문제점도 부각되기 시작했다. 특히 행태 면에서 행정의 수요자인 국민의 입장에서 보다 공급자로서의 정부, 정부부처의 입장에서 생각하는 사고체계가 직업 관료들의 몸에 배기 시작했다. 국가적 과제를 다룰 때 부처 이기주의에 몰입되어 큰 국익에 반하는 경우도 관료주의의 주요 문제점으로 지적되어 왔다.

이렇게 관료들의 긍정적 역할은 점점 줄어들면서 부정적 역할 내지 이미지의 개선에는 진전이 없는 것은 경제운영에 큰 걸림돌로 작용할 가능성이 크다. 특히 이러한 관료주의가 앞에서 기술한 정부의 공급자 중심적 조직원리와 결부되어 작동할 때, 특히 특정 산업을 어떤 정부조직의 전유물로 생각하고 그 발전에 책임을 진다는 발상을 갖고 역할 할 때 시장경제 원리와 자유기업주의에 입각한 경제운용 의지에 보이지 않는 거대한 장애물로 작용할 것이다. 이미 공공부문 개혁이 논의되기 시작하는데 이런 문제의식이 논의의 핵심이 돼야 한다.

□ 불안한 국가안보는 대통령의 경제운용의 최대 제약요인이다.

“평화를 원하면 전쟁을 준비하라”(베게티우스 : 4세기 말 로마의 군사전략가)는 불변의 진리다. 특히 우리나라 같이 세계에서 가장 호전적이고 위험한 그리고 전적으로 이념을 달리하는 나라, 그것도 핵으로 무장한 나라를 머리에 이고 언제라도 전쟁이 발발 할 수 있는 상황에 있는 나라에서야 더 말할 필요가 없다. 이글을 쓰고 있는 지금 우리나라와 세계는 임박한 북한의 7차 핵실험 가능성을 앞두고 주시하고 있다. 그런데 전쟁을 억지할 국내외의 모든 수단과 장치를 다 내다 버린(한미동맹의 형해화, 대북 억지전력의 대폭 축소 등) 문재인 정부의 안보태세를 물려받고 출발한 새 정부로서는 안보태세의 재확립은 그 어느 것 보다도 중요한 국정목표가 되지 않을 수 없지만 경제의 안정적, 정상적 운용을 위해서도 필수, 전제조건이다.

이상과 같은 전통적 의미의 경제안보의 개념은 최근에 와서 글로벌한 안보, 경제 상황을 배경으로 새로운 의미를 갖고 대두되고 있다. 오늘날에는 미중 갈등의 표면화에 따라 이해, 이념을 같이 하는 나라들 간의 글로벌 공급망 동맹이 이뤄지고 경제가 안보의 직접적 수단이 되면서 새로운 차원으로의 전개가 시작되고 있다. 여기에 우리나라가 어떤 입장을 취할 것이냐 하는 것은 나라의 안보와 국민경제의 지속적 발전을 가름할 중요한 선택의 기로에 우리나라는 놓여있다.

윤석열 대통령과 그의 정부가 취하고 있는 기본적인 안보정책 방향, 즉 대외적으로 한미동맹의 이상적인 모습으로의 복원, 대 공산권 집단안보체제와의 협력 강화, 대 중국, 대북 정책에 있어서 원칙적 입장의 견지 등 그간 문재인 정부에 의해 철저히 붕괴된 국내외에 걸친 안보수단 들을 재건하고 있는 것을 보면서 일단 안도한다. 새 정부가 추진하는 안보정책 방향이 의도하는 대로 실현된다면 경제운용의 최대 장애요인으로서의 국가안보에 대한 우려는 일단은 덜 수 있다고 생각되지만 다음 몇 가지는 언급하고 넘어가고자 한다.

북한, 북한정권의 본질에 대한 적절하고도 깊은 이해와 인식이 필요하다. 북한은 결코 핵을 포기하지 않을 것이며 북한 주도의 남한의 공산화는 어떤 경우에도 버릴 수 없는 그들의 국가 목표다. 한미 균열을 통해 미국의 한국에 대한 방위공약의 약화 가능성을 계속 주시하면서 기회를 엿볼 것이다. 그런데도 우리 정부나 정치권이 북한의 작은 전략적 유화 움직임에 환호하면서 기다렸다는 듯이 긍정적으로 대응하는 것은 지극히 현명하지 못한 태도다. 북한을 철저히 무시하는 전략으로 나가야 한다. 북한정권과 주민을 분리한다면서 주민들에 대한 인도적 지원은 언제라도 하겠다는 정책방향도 한마디로 넌센스다. 주민들을 먹여 살려야 할 모든 자원을 핵개발에 쏟고 있는 상황에서 인도적 차원에서의 북한 주민 지원은 북한의 핵개발을 고무, 지원하는 것에 다름 아니다.

북한이 핵을 포기하지 않는 한 ‘핵에는 핵’이라는 ‘공포의 균형’ 이외  북한 핵 억지를 위한 다른 대안은 없다. 한미동맹을 복원, 강화한다 해도 미국에 전적으로 의존하는 안보정책, 핵 억지 전략은 문제가 크다. 미국의 대한 방위공약 등 정책도 미국 정부의 성격 여하에 따라 언제든지 약화되는 쪽으로 변화할 수 있다. 북한이 바로 노리고 있는 점이다. 따라서 우리의 참여 하에 핵 억지수단(전술핵)의 우리 영토 내로의 반입을 우선 추진하면서 궁극적으로는 독자적인 핵 억지전력의 확보(자체 핵개발)를 위한 외교력을 발휘해야 한다. 이를 위한 연구개발 강화 등 국내 준비태세도 본격화해야 한다. 미국의 핵 정책상 한국의 핵 보유를 인정하지 않는 배경의 하나는 한국에 언제라도 사회주의 정권이 들어설 가능성이 있기 때문일 것이다. 이번 정부의 성공을 바탕으로 좌경, 사회주의 세력을 약화시켜 우리나라에 다시는 사회주의 정권의 재등장 가능성을 없이하는 것이 한국의 항구적 안보 확보 에 필수적이다. 이 바탕이 없이는 경제의 지속적 발전도 불가능하다. 윤석열 정부에 부여된 시대적 사명이다.

안보적 측면에서 중국과는 어차피 장기적으로 같이 가기 어렵다. 그러나 그간 형성된 대중 경제의존도를 감안해 장단기 전략을 세워 대중 의존도를 줄이면서 대체시장의 개발, 필수 원자재의 대체 공급망의 구축에 역점을 둬야 할 것이다. 미국 중심의 글로벌 공급망 구축에 동승하는데 그치지 않고 주도적으로 참여하면서 그 공급망에서 보다 주요한 위치를 점해야 한다. 이는 안보면, 경제면 양쪽 모두에서 요구되는 과제다.

필자는 다소의 유보(reservation)를 가지고 새 정부의 국가안보의 기본방향이나 전략이 대통령의 경제운용의 걸림돌이 되지 않으리라는 기대를 갖고 그 구체적 전개를 주시하고 있다.