<예우회지 겨울호 원고>

사표와 이·취임 과정에 얽힌 이야기

시장경제연구원 이사장 김인호

전호에 기고한 내용의 연장선상에서 이 번 호에서는 사표와 이·취임 과정의 새로운 선례 등 이에 얽힌 이야기와 이와 관련한 필자의 생각과 경험을 서술하고자 한다.

필자는 주요 공직자가 사직을 할 때에는 그 이유를 명백히 밝혀야 된다고 생각한다. 도대체 그 중요한 직책을 ‘일신상 사정으로’ 사직한다는 것이 있을 수 있단 말인가? 물론 임명권자도 인사를 할 때에는 인사의 이유를 밝히는 것이 옳다고 믿는다. 나는 공직 기간 중 경제기획국장 사직서를 쓰는 것을 시작으로 뒤로도 여러 번 사표를 썼고, 매번 이 원칙을 따랐다. 마지막으로 2017년 무역협회 회장을 임기 중에 그만둘 때에도 사직의 배경과 이유를 명백히 밝힌 ‘사임서’와 이를 상세하게 설명하는 ‘사임의 변’을 회장단, 이사회, 총회에 제출하고, 기자회견을 통해 이를 밝힘으로써 언론의 주목을 받기도 했다. 지난 호 기고에서 상세하게 기술한 바 있다.

정부와 민간에서 여러 차례 제출한 사표와 관련된 필자의 경험과 생각을 정리한다.

차관보는 다른 일반직 1급과 달리 별정직이어서, 일단 일반직인 기획국장 사표를 내고 새로 임용하는 형식을 취한다.

차관보 발령을 앞두고 인사계장이 사표를 받으러 왔다.

“뭐라고 쓸까?”

“늘 쓰는 것 있지 않습니까. ‘일신상 사정으로 사직 하고자한다’는...”

“왜 내가 일신상 사정으로 그만두는 거야? 사표를 그렇게 썼다가, 수리만 하고 차관보 발령은 안 내 주면 난 어떻게 하나?”

나는 농담을 하면서 이렇게 썼다.

「소직(小職)은 정부의 인사 방침에 따라 사직원을 제출합니다.」

“… 이런 사표는 난생 처음 보는데요?”

인사계장은 고개를 갸우뚱거리면서 난처해했다.

“이게 사실대로 아닌가. 그대로 제출해.”

그 사표가 그대로 총무처에 제출됐다. 사직의 이유를 명백히 한 사표 제출의 첫 케이스가 아닐까 한다.

환경처 차관을 하고 있던 1993년 년 3월 초, 김영삼 정부의 첫 조각 발표 직후 총무처 차관이 차관단 전원에게 사표 제출을 요구해왔다. 이때 필자는 「소직은 새 정부의 원활한 인사 운영을 위해서 사직서를 제출 합니다」라고 썼다. 사직의 이유는 그것이 사실이고, 전부였고, 그 이상의 설명은 필요 없었다.

공정거래위원장 재직 중이던 1997년 2월, 큰 폭의 개각이 있을 것으로 예상되고 있었다. 이럴 경우에는 대개 전 국무위원이 국무회의에서 다 같이 일괄 사표를 쓰는 게 관행이었다. 만약 그런 상황이 되면 임기의 보장이 없는 정무직인 다른 각료들이 사표를 쓸 때 같이 쓸 것인가를 놓고 고민한 적도 있었다. 임기직인 공정거래위원장이 다른 각료들의 일괄 사표에 동참한다면 임기직이라는 법상 제도는 무의미해진다. 그러나 국무회의에서 모든 사람이 다 사직서를 쓰는데 필자만 임기직이라고 안 쓰는 것이 타당하고, 가능할까? 고민되지 않을 수 없었다.

한편 많은 각료들이 개각을 고려해 해외출장을 취소하고 있던 당시, 고심하는 가운데 필자는 예정돼 있던 한·미 경쟁당국 간 연례정책협의회 참석을 위해 미국 출장을 강행했다. 귀국 직후 경제수석으로 자리를 옮겼기에 고심하던 일은 현실화되지 않았다.

경제수석으로 재임하는 9개월 동안 필자는 세 번 김영삼 대통령에게 사의를 표했다. 첫 번째는 구두로 사의를 표명했고, 두 번째는 정식으로 사직서를 제출했으나 반려되었고, 세 번째는 그때 반려된 사표를 가지고 있다가 다시 제출하여 수리되었다. 전말은 다음과 같다.

1997년 8월, 기아사태로 경제팀이 궁지에 몰리고 있을 때였다. 연일 언론과 정치권이 경제팀, 특히 강경식 부총리를 때리고 있었다. 급기야 8월 29일 동아일보는 ‘강 부총리 물러나야’라는 제목으로 사설을 실었다. 유력 언론이 사설로 특정 고위공직자를 실명을 거명하면서 사임을 촉구하는 것은 매우 이례적이며 임명권자도 이에 일정 부분 주의를 기울이지 않을 수 없는 사태였다. 나는 이 사태를 매우 심각하게 받아들였다. 말도 안 되는 헐뜯기이지만, 정치인인 대통령이 언론과 정치권의 이런 분위기에 동조하지 않는다는 보장이 없었다. 나는 대통령께 다음 요지로 직언했다.

“지금 이 상황에서 강 부총리를 퇴진시켜서는 절대로 안 됩니다. 기아사태를 가지고 정치권과 언론이 이렇게 강 부총리를 비난하는 것이 부당하다는 것은 각하께서 누구보다도 잘 알고 계시지 않습니까? 지금 경제팀이 여러 가지 구조개혁정책을 추진 중인데 이런 상황에서 부총리를 바꾸시면 이 모든 일이 허사가 됩니다. 그래서 지난번 개각 때도 강 부총리만 유임시킨 것 아닙니까? 만약 대통령께서 정치적으로 누구 하나라도 바꿔야 상황을 반전시키는 데 도움이 된다고 생각하시면 저를 바꾸십시오. 수석은 법적으로 책임을 지는 자리가 아니니까, 부총리를 경질하는 것보다는 정책의 일관성 면에서 문제가 덜할 것입니다.”

첫 번째, 구두 사표였다.

두 번째는 1997년 10월 28일, 외환위기를 앞두고 있는 시점에서 강경식 부총리가 국회에서 한 소위 ‘펀더멘털 튼튼’ 발언과 관련, 김 대통령은 강 부총리에 대해 불편한 심기를 필자에게 표시하면서 필자에 대해서도 언짢은 심경을 표출했다. 필자는 이 상황을 단순히 대통령의 기분 상 문제가 아니고 경제팀에 대한 대통령의 신임 여부를 확인해야 하는 사안으로 받아들였다. 다음날 10월 29일, 대통령께 강 부총리로부터 들은 그의 국회에서의 발언 배경과 진의를 소상히 보고 드린 후, ‘어려운 경제 상황에서 최선을 다하고 있지만 좋은 결과를 가져오지 못해 죄송하다’는 말씀과 더불어 다음과 같이 이유를 명기한 사직원을 비서실장에게 맡겨 놓겠다고 말씀드렸다.

「소직은 부여된 직무를 수행함에 있어서 대통령각하의 뜻을 충분히 받들지 못하고 있다고 사료되어 이에 사직하고자 합니다. 청허하여 주시기 바랍니다.」

대통령의 신임 여부를 묻는 이 사직원은 며칠 후 반려되었다. 그러나 필자는 이를 그대로 보관하고 있었다.

1997년 11월 18일, 김영삼 대통령께 세 번째로 사표를 냈다. 금융개혁 법안의 국회통과가 무산된 직후였다. 사표를 제출하면서 대통령께 두 가지를 말씀드렸다. 하나는 “금융개혁은 대통령의 사업인데, 이것을 이루지 못했기에 대통령을 보좌하는 제가 책임을 지겠다”, 또 하나는 “금융개혁 추진 과정에서 부총리, 경제수석 선에서 할 수 있는 모든 것을 다 했으니 마지막으로 대통령께서 직점 DJ와 협의해서 매듭을 지어 달라고 그렇게 간곡하게 수차례 진언했고, 지금도 그렇게 하셨어야 한다고 생각한다”고 말씀드렸다.

금융개혁은 강경식의 사업이 아니라 김영삼 대통령의 사업이라는 것을 환기시켜 드리고 싶었다. 대통령이 나의 건의를 받아들이지 않은 데 대한 일종의 항의성 사표라는 점도 완곡하게 표시했다. 20일간 보관하고 있던 지난번 사표를 비서실장에게 맡겼다. 이 사표가 다음날로 수리되어 필자의 공무원 생활이 끝났다.

이 부분에서 김영삼 대통령은 필자에게 상당히 미안한 마음을 가지고 있었던지 퇴직 후 상도동에 인사차 들렀을 때 다른 이야기 하다가 불쑥 “DJ가 선거를 앞두고 있고 노조가 그래 쌓고 하는데, 내가 전화를 한다고 그 사람이 내 말을 듣나? 김 수석은 정치를 안 해 봐서 모르는데, 선거 때가 되면 정치인 눈에는 표밖에 안 보인데이”라고 이야기했다. 필자는 그때도 “그래도 각하께서 DJ에게 말씀을 하셨어야한다”고 말씀드렸다.

DJ는 현직 대통령의 힘, YS의 도움 없이는 대통령이 될 수 없다는 사실을 잘 알고 있다고 필자는 믿었기 때문이다.

2017년 10월 24일 무역협회 회장단, 이사회, 총회에 장문의 사임서와 사임의 변을 제출하고 출입기자 전원들과 회견을 가졌다. 약 보름 후 회장직을 물러남으로서 필자의 공적 생활이 마감됐다. 전 호에서 충분히 기술한 바 있다.

거꾸로, 반드시 사표를 내고 또 받아야 하는데 제대로 하지 않은 경우도 있었다. 필자가 공정거래위원장에서 경제수석비서관으로 옮겨 간 경우다. 공정거래위원장은 공정거래법 상 ‘금고 이상의 형의 선고’와 ‘장기간의 심신쇠약’의 경우가 아니면 본인의 의사에 반해 면직되지 아니하는 임기직이다. 그런데 필자가 1997년 2월 말 공정거래위원장에서 경제수석으로 옮겨 갈 때, 정부는 필자에게 공정거래위원장 사표의 제출을 요구하지 않았다. 아마 총무처가 이것을 같은 장관급의 전보로 생각하고 공정거래위원장 사표를 요구하지 않은 모양인데, 사실은 공정거래위원장 사표를 받고 대통령경제수석비서관으로 새로 임명해야 맞는 것이었다. 그래서 나는 친구인 후임 전윤철 위원장에게 농담으로 “나는 공정거래위원장 사표를 낸 사실이 없네. 경우에 따라서는 도로 위원장으로 돌아갈 수도 있으니 그때는 자네가 자리를 비켜 줘야 돼”라고 말한 적도 있다.

필자는 업무 인수인계와 이·취임 과정에 있어서 바람직한 새로운 선례도 만들고자 했다.

1996년 3월 공정거래위원장으로 임명됐을 때 나는 정부 역사상 처음으로 전임 표세진 위원장과 대면 인수인계를 하고, 이·취임식도 같이 가졌다. 표 위원장은 특별한 업무상 문제가 아니라 제도의 변경, 즉 위원장 직급이 차관급에서 장관급으로 격상되는 바람에 물러나게 됐으니 기분이 좋지는 않았겠지만, 그런 내색을 전혀 하지 않고 나의 취임을 축하해주었을 뿐 아니라, 이·취임식을 동시에 하자는 나의 제안도 흔쾌히 수락해 주었다. 그에 앞서, 대통령으로부터 임명장을 받기 전 날 오전 내내 사무실에 같이 앉아 많은 대화를 하면서 실질적인 인수인계도 했다. 표 위원장과 나는 정부에 좋은 전통을 세우는 것이라는 데 생각을 같이 했다.

무역협회장으로 취임할 때도 전임 한덕수 회장과 함께 이·취임식을 같이 했는데 이 또한 무역협회에서는 선례가 없는 일이었다. 이·취임식 전에도 둘이 여러 번 만나 실질적이고 의미 있는 대면 인수인계도 했다.

필자는 이런 것들이 관행으로 정착했으면 좋겠다고 늘 생각해 왔지만, 이후 그런 예가 다시 있었다는 이야기를 듣지 못했다. 이것을 전임자가 요청하는 것은 적절하지 않다. 후임자가 먼저 그 필요성을 느끼고 정중하게 전임자에게 요청하고, 여기에 전임자가 흔쾌하게 동의해야 이뤄질 수 있는 것이다. 필자만 해도 무역협회 회장을 물러날 때 후임 김영주 회장으로부터 이런 요청을 받은 적이 없다. 그가 왜 그런 좋은 선례를 따르지 않았는지 모른다. 다만 당시 필자가 당시 정부와 불편한 관계에 있었던 상황을 생각하면 이해되는 측면도 있다. 어쨌건 아쉬운 일이었다.

이런 전통이 정부에 일찍부터 확립돼 있었더라면, 외환위기의 진행과 IMF행을 준비하는 급박한 순간에 물러나는 강경식 부총리와 후임 임창열 부총리 사이에 인수인계도 원활하게 이루어졌을 것이다. 외환위기를 맞아 IMF행을 하는 국가적 차원의 중대사, 이미 대통령의 재가까지 난 사안에 대해 인계를 못 받아 몰랐다고 하는 천하의 난센스가 벌어지고 정치적 의도에 의해 나중에 형사적으로까지 문제가 되는 난맥상, 위기를 가중시키는 상황은 원천적으로 발생하지 않았을 것이다. 하기야 당시 ‘IMF에 가지 않고 외환위기를 극복해야 하고 할 수 있다’라는 것이 당시 임창렬 부총리의 소신이고 또 그럴 자신이 있었다면 대면 인수인계와 관계없이 그대로 했을 것이다. 그러나 그렇게 하려고 했다면 그는 당시 대통령이 직접 결정한 최고의 국가정책의 변경에 관한 승인을 대통령으로부터 먼저 받고 그런 결정과 발표를 했어야 했다. 지나간 일이지만 대단히 아쉬운 일이었다. 아쉬운 정도가 아니라 정부 부재 상태가 생긴 것으로 봐도 무방할 정도의 ‘말도 안 되는 사태’가 생긴 것이었다.

끝으로 어느 정부를 가릴 것 없이 역대 정부의 개각 등 주요 인사 조치를 할 때 드러나는 행태와 문제점, 바람직한 모습에 대해 평소 가지고 있는 생각을 일부 더해 이 글을 끝맺고자 한다.

개각의 경우 정상적인 필요성, 예컨대 정책이 바뀌어 내각 전체로나 그 정책 수행에 보다 적절한 인사로 부분적으로 바꿔야 할 필요성이 생겼거나 현직자의 무능력, 위법 부당한 행정, 행태 등이 드러난 경우, 그 직위에 맞는 탁월한 인사의 발탁 등 상식적으로 적합한 경우가 아니면 한번 입각한 사람은 대통령과 임기를 같이 하는 것이 바람직하다. 그러나 우리나라의 경우 이런 합당한 경우 보다는 정치적 동기에 이뤄지는 경우가 대부분이다. 소위 정국 불안의 해소 차원, 민심 수습용 개각 등이 그것이다.

그러다 보니 대부분의 경우 개각이 전격적으로 이뤄지게 되고 보안 유지의 필요성 등에서 개각 당사자에게도 사전 충분한 예고를 하지 않게 된다. 결과적으로 해를 거듭할수록 대통령이 바뀌어 갈수록 개각의 반도가 늘어나는 것이다. 한 대통령이 5년 임기 중 중폭 이상 규모의 개각만 하더라도 보통 5-6회, 많게는 10회나 개각을 한 적도 있으니 이러고도 정부가 굴러가는 게 이상할 정도다.

이 과정에서 대상자들의 공무 수행이 불명예스럽게 중단되는 최악의 상황이 벌어지는 경우가 많다. 전두환 대통령 당시 박종철 고문치사 사건이 들어났을 때 경색된 정국의 돌파구로서 급작스러운 개각을 단행한 적이 있었다. 당시 노신영 국무총리는 해외출장 공무 수행 중 현지 언론보도를 통해 개각으로 본인이 해임된 것을 알게 된 것으로 전해진다. 당사자 개인의 망신은 물론 국가적 망신이 아닐 수 없다. 장관들이 공무로 지방 출장 중 해임 소식을 듣거나, 내부 회의 중이거나 외부 공식 행사에 참석 축사를 하려다가 해임된 사실을 알고 일정을 중단하고 급히 사무실로 돌아 온 사례 등은 무수히 많다.

물러나는 전임자는 시간을 다투어 짐을 챙기고 사무실을 비운다. 대통령에게 이임 인사의 기회조차 없는 경우가 대부분이다.

전임자와 후임자가 대면해서 인수인계하는 관행은 없다. 법적 절차로서의 인수인계는 실무진에서 작성한 서류에 각 각 따로 서명하는 것으로 끝나고 실질적 인수인계는 취임 후 각 부서별로 업무보고를 받을 때 이뤄진다. 정부나 정권에 관계없이 한국 정부의 오래된 관행이다.

인사의 기밀 유지와 속도, 인사권자의 의지 등을 강조하기 위함이라고 설명하지만 참으로 후진적 행태가 아닐 수 없다. 그렇게 물러난 각료는 자신이 봉사한 정부에조차 반감을 갖게 될 것이다. 정치의 불안정도 그 배경에 있겠지만 사실은 시스템의 문제로 봐야 한다.

개각의 경우 대통령은 개각을 전후한 시점에 전·후임 당사자를 불러 전임자에게는 그간의 노고를 치하하고 후임자에게는 앞으로의 봉사를 부탁하면서 양 당사자들이 만나 충분한 대면 인수인계가 이뤄지도록 부탁해야 한다. 가능하면 식사라도 같이 하는 기회가 있므면 더욱 좋다. 이렇게 되면 정부의 업무의 연속성의 유지는 물론 이런 과정을 지켜보는 국민들에게도 정부에 대한 신뢰가 크게 증대될 것이다. 별로 어려운 일도 아니고 비용이 드는 일도 아니다.

정부는 국민에게 안정감과 모든 면에서 예측가능성을 주어야 한다. 상식적으로 납득될 수 있는 국정운영을 해야 한다. 인사행정이 그 출발이다.

그런데 현실은 오히려 거꾸로 가고 있다. 시간이 지나고 대통령과 정부가 바뀔 때 마다 그 도가 심해지니 걱정이다.