8-3. 중 앙 은 행 의 독 립

-그 의미와 책임-

경제풍월 2000년 3월호

국가경영전략연구원장 재임시

- 금리문제를 재경부가 주도하나 -

최근 경제운영의 가장 민감한 이슈인 금리 문제에 대해 통화신용정책의 주무기관인 중앙은행을 제쳐놓고 재경부와 금융감독위원회가 월권 행위를 하고 있다고 논란이 분분하다. 중앙은행의 독립을 침해했다고 하는 비분강개의 목소리들이다. 언론의 논조를 보아도 이런 분위기의 반영이 역력하다.

유력일간지와 경제지들이 금리정책과 관련 중앙은행의 독립성을 침해하는 재경부나 금융감독위원회의 월권행위를 강도 높게 비판하고있다

관점을 달리해서 금리정책결정 과정에서 한은이 의지와 능력을 갖고 스스로 생각하는 정책방향을 분명히 하지 않는다고 한은의 무능 무책임성을 비판한 언론도 있다. 그러나 문제의 초점은 재경부와 한은간에 견해의 차이가 있는 정책방향에 있어서 누구의 정책이 보다 타당하냐가 아니라 대체로 언론의 시각은 정부에 의한 중앙은행의 독립된 기능의 침해 그리고 이것이 모처럼 얻어진 중앙은행의 독립성에 주는 부정적 영향을 논란의 대상으로 하고 있고 아마도 이와 유사한 논란은 앞으로도 계속 이어질 것이다.

언론의 지적을 빌릴 필요도 없이 통화 신용정책의 주무기관은 중앙은행이고 중앙은행의 통화 신용정책의 가장 유효한 수단은 금리 정책이다. 만약 이 기능이 없다면 굳이 중앙은행을 통화 신용정책의 주무기관이라고 이야기할 근거가 없다.

그러나 97년의 그 어려운 과정을 거쳐 □금융개혁□의 가장 핵심적인 내용으로 중앙은행의 독립을 실질적이고 보다 완벽하게 보장하도록 한국은행법의 개정이 이루어졌다.  즉 통화신용정책에 관한 중앙은행의 기본적인 기능은 예나 지금이나 변한 것이 없으나 종전에 재경원장관(이전의 재무부 장관, 현재의 재경부 장관)이 의장이 되도록 되어 있는 금융통화운영위원회(지금의 금융통화위원회)에 관한 규정을 고쳐 한은 총재가 의장이 되도록 함으로써 실질적으로 정부의 통제와 간섭에서 벗어나게 하는 등 중앙은행의 독립성을 명실상부하게 강화하는 제도 개편을 이룩한 바 있다.

적어도 제도적인 면에서 중앙은행의 독립성을 의심할 어떤 규정도 한은법은 물론 다른 관련법 규정에서도 찾아 볼 수 없다. 그런데도 재경부나 금감위가 금리에 대한 정책 방향을 서슴치않고 언급하는 경우가 많고 이 것이 중앙은행의 독립성을 저해하는 것으로 비난받고 있는 것이다.

- 독립정신을 다시 생각해보자 -

이러한 논란을 보면서 필자는 금융개혁 과정에서 중앙은행과 관련한 쟁점들을 다시 생각하게 된다. 쟁점의 핵심은 중앙은행 독립이 갖는 의미가 무엇이며 어떻게 이 독립성이 지켜질 것인가였다.

이것은 필자가 금융개혁과정에 깊이 관여했고 또 중앙은행의 명실상부한 독립을 어떻게 제도적으로 보장할 것인가를 놓고 노심초사했고 97년 금융개혁 과정에서 당시의 재경원 장관 및 한은 총재와 더불어 법제 면이나 기능 면에서 가능한 한 독립성이 완벽하게 보장되도록 중앙은행제도의 골격을 그렸던 사람이기 때문이다.

우선 이 글에서 필자가 시종일관 □한국은행□이라는 고유명사 대신에 중앙은행이라는 보통명사를 쓰고 있음에 유의할 필요가 있다. 당시 그 논란 많았던 중앙은행제도의 개선을 구상하면서 필자 등이 시종일관 생각한 것은 □한국은행□이라는 기존의 기구를 어떻게 강화시키고 보다 독립적으로 만들 것인가가 아니고 □시스템으로서의 중앙은행□을 어떻게 그리면 이 조직이 보다 중립적이고 독립적인 기능을 수행할 수 있을 것인가가 주 관심의 대상이었다. 필자는 이 양자의 차이를 이해하지 못하는 사람은 중앙은행 혹은 한국은행의 독립에 대하여 이야기할 자격이 없다고 믿는다.

깊이 있게 이 문제를 검토하면서 봉착한 다음의 문제는 중앙은행의 기능상, 조직상 독립이 의미하는 바가 도대체 무엇인가? 하는 문제였다.

즉 무엇으로부터 중앙은행의 독립인가를 분명히 하지 않으면 법률적으로나 기능적으로 많은 문제가 제기될 수 있기 대문이었다.  대한민국의 통치기능으로부터의 독립인가? 아니면 대통령을 수반으로 하는 행정기능으로부터의 독립인가? 아니면 행정부내의 관련 경제나 금융기능을 수행하는 기구 대표적으로 재경원 및 신설될 금융감독위원회로부터의 독립인가? 이 경우 이들 기구가 갖는 기능과의 관계는 어떻게 설정될 것인가? 등의 문제였다.

- 독립의 법률적 성격 논란 -

이러한 문제의 제기는 우리의 헌법이 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속하고 이 행정권에는 당연히 통화 신용정책을 포함한다는 해석을 전제로 할 때 어쩌면 당연한 문제제기가 아니었나 생각된다.

결국 행정부내에서의 독립으로 정리할 수밖에 없는데 여기에 더하여 문제를 어렵게 하는 것은 정부기구가 아닌 특수법인인 한국은행에 행정권의 일부를 부여하는 데 따르는 법리적인 문제와 동시에 행정권을 정부 아닌 기관에 위임 위탁하는 경우 이에 대한 주무부장관의 지휘 감독에 관한 정부조직의 일반원리(대통령의 행정권은 관계국무위원을 통하여 수행되고 위임 위탁된 권한에 대해서는 주무장관이 지휘 감독한다)와의 법률적 조화를 어떻게 이루면서 이 경우 주무부인 재경원으로부터 독립된 기능을 부여 할 것인가 하는 문제였다.

당시의 결론은 □시스템으로서의 중앙은행□을 정책결정기구인 금통위와 집행기구인 한국은행으로 구성하고 정부의 독립규제위원회에 준하는 법률적 성격을 금통위에 의제하는 동시에 이 금통위의 의장이 한은 총재를 겸하는 것이 기능적으로 중앙은행의 독립성을 최대한 보장하면서도 예상되는 복잡한 법률적 문제를 최소화할 수 있다고 판단한 것이었다.

이에 대한 상세한 의미와 검토과정 그리고 결론을 충분히 설명하려면 많은 지면이 필요하므로 이 글에서는 생략하려고 한다, 다만 97년 6월 금융개혁 추진 당시 금융연구원 초청 강연에서 필자가 밝힌 내용(필자의 강연집 □시장으로의 귀환□ 116쪽~120쪽)이 참고가 될 것이며 그 일부를 인용하면 다음과 같다

-□헌법기구화 할까요□-

□이번에 이 문제를 다루면서 적어도 저희는 완벽한 중앙은행제도를 만들고, 앞으로 결코 중앙은행의 위상이나, 법률적 성격, 혹은 독립성에 대해 의문이 제기될 수 있는 소지를 완전히 배제하자는 생각을 갖고 있었으며, 그런 면에서 전혀 이견이 없었습니다.

그런 점에서 보았을 때 가장 완벽한 제도는 무엇이겠습니까? 그것은 중앙은행을 헌법기구화하는 것입니다. 입법부, 행정부, 사법부, 그 다음에 헌법재판소, 선거관리위원회와 같이 헌법상 독립된 5대 기구 다음에 중앙은행을 독립화하는 방법을 일단 생각할 수 있습니다. 그런 방식으로 하지 않는다면 정부 내에 대통령이 의장이 되는 국무회의가 있고, 그리고 독립된 감사원이 있고, 그 다음에 중앙은행을 규정하는 방법이 있을 수 있습니다. 사실은 이 방법으로 가야만 법률적으로 모든 문제가 완벽하게 해결됩니다.

그러나 여러분들이 아시다시피 거기에는 두 가지 장애가 있습니다.

우선 헌법개정까지 하면서 이 문제를 다루기에 지금이 적합한 시점인가 하는 점입니다. 두 번째로는 그렇게 되면 중앙은행이 완벽한 정부기구가 되어 버린다는 것입니다. 그렇게 되었을 때 많은 사람들이 인식하는 소위 독립된, 정부로부터 일정한 독립성을 유지하는 중앙은행제도라는 보편적인 중앙은행제도에 대한 인식과 괴리되어 버립니다. 이것을 어떻게 조화시킬 것인가가 문제입니다. 지금 제안되어 있는 제도도 법률가들이 볼 때에는 아직도 상당히 문제점이 있다고 봅니다.

그러나 문제를 가장 최소화하는 것이 무엇이겠습니까? 정부 자체는 아니지만, 정부에 대응하는 마치 정부의 독립행정위원회에 상응하는 비정부기관으로서 금융통화위원회를 설립해 정책결정기능을 부여하고, 한국은행이라는 특수법인이 금통위의 정책을 받아서 집행해 나간다고 하면 이러한 문제를 법률적으로나 기능적으로 어느 정도 해결할 수 있다는 것입니다.

동시에 장기적으로 보았을 때 중앙은행이 하나의 법인인 한국은행이라는 간판 내에 전부 수렴되는 것보다도 금융통화위원회와 한국은행을 전체로서 중앙은행으로 보는 접근을 통하여, 중앙은행제도의 위상을 훨씬 강화하는 쪽으로 끌어올린 것이 이번 사고의 배경이었다고 말씀드립니다□

- 금통위가 독립을 책임졌으면… -

당초의 이 구상은 □한은의 독립□이 갖는 법률적 기능적 의미와 문제점에 대해 제대로 한번 깊이 생각해 보지도 않았거나 □제도로서의 중앙은행의 독립□보다 □한국은행□이라는 기관의 독립에 더 관심이 많았던 한은직원들, 학자, 언론, 지식인들의 격렬한 반대에 부딪쳐서 여러 번 수정을 거듭한다.

결국 최종적으로 확정된 것은 한국은행의 간판아래 중앙은행제도가 다 포함되고 금통위는 한은의 내부기구로서 정책결경을 위한 심의기구화된 현재의 모습인 것이다.

필자는 지금도 당초의 원안이 우리나라의 행정법 체계가 허용하는 범위 안에서 상대적으로 모순을 최소화하면서 중앙은행의 독립을 제도적으로 보장할 뿐 아니라 기능적으로도 한은 총재가 혼자 중앙은행의 독립이라는 무거운 짐을 지는 것 보다 합의제 기구인 금통위가 중앙은행의 독립을 책임지도록 하는 것이 이론적으로나 실질적으로 훨씬 나았다는 생각을 지금도 가지고 있다.

당시 전연 편견이나 이해관계가 없는 법제처의 유권적인 해석도 그러했다. 현행제도는 종전 재경원장관이 금통위 의장이 되던 것을 한은 총재로 바꿈으로써 한국은행의 위상은 강화되었으나 제도로서의 중앙은행의 위상은 종전에 비해서도 오히려 후퇴한 측면이 있다. 최근에 벌어지고 있는 한은의 기능과 독립성에 대한 시비도 금통위 의장이 아닌 한은 총재가 중앙은행제도의 책임자가 됨으로써 오는 위상의 차이와도 전연 무관하지 않을 것이다.

과정은 어찌되었건 이제는 이렇게 제도의 모습이 갖추어 졌으니 이 제도 안에서 한은의 통화 신용정책에 관한 독립성은 지켜져야 한다. 그런데 그 독립성의 유지가 정부의 관계부처의 부작위 즉 금리의 결정을 비롯한 통화 신용정책에 대하여 의견도 내지 않고 대외적으로 언급도 하지 않는 것에 의하여 반사적으로 얻어질 성질의 것이 아니다.

이미 언급한 아쉬움은 있지만 한은의 입장에서는 과거에 비하여 훨씬 강한 독립성을 확보했으므로 이 제도의 틀 내에서 독립성의 본질을 살려나가는 것은 전적으로 책임을 맡은 사람들의 할 일이라고 생각한다.

물론 정부의 관계부처가 한은의 진정한 독립성을 보다 더 존중해 주는 것도 필요할 것이다. 그러나 그렇지 않았다고 독립성 침해의 책임을 정부 쪽에 다 돌린다고 한다면 제도적으로 재경부 장관이나 금감위위원장과 같은 격을 가지면서도 이 들과는 달리 임기까지 보장된 한은 총재나 상근화된 금통위원들은 무엇을 하기 위한 사람들이란 말인가?

- 책임을 정부에만 돌리겠는가 -

자연인을 거명해서 미안하지만 현재의 전철환 총재는 정부에 근무한 경력도 있지만 그 뒤 학계에서 명성을 쌓았고 학자로서 과거에는 정부의 여러 정책에  비판을 많이 한 소신있는 사람으로 알려져 왔다. 그리고 그는 한때 비상임의 금통위원을 한 것 이외에는 한은과 전연 인연이 없다. 아마 본인 스스로도 한은 총재가 되리라고 생각해본 적은 없었을 것이다. 이런 그가 한은 총재로 발탁된 것은 그의 이러한 소신을 임명권자가 높이 샀기 때문이 아닌가 생각된다. 이런 사람이 도대체 무엇이 두려워서 제도적으로 보장된 스스로의 권한과 권위를 지키지 못한단 말인가?

제도적으로 볼 때 미국의 FRB의장이 우리의 한은 총재보다 비교할 수 없을 정도로 더 독립된 위상을 가지고 있다고는 보지 않는다. 물론 미국의 경우 대통령으로부터 임명을 받으면서도 대통령의 지휘 아래 있지 않기에 우리 보다 더 독립적일 수 있을 것이다.

그러나 필자가 믿는 것은 미국에 있어서 FRB나 그 의장이 누리는 명성이나 독립된 위상은 제도적인 보장에 못지 않게 깊은 이론무장으로 통화 신용정책을 주도해가면서 다른 경제정책과의 충돌이 있을 때 통화가치의 안정을 통한 경제의 안정이라는 중앙은행에 부과된 사명을 위하여 소신을 굽히지 않았던 특히 Paul Volker이후 지금의 Greenspan에 이르는 역대 의장을 비롯한 이사들의 노력의 결과라고 믿는다.

- 금통위가 좀더 분발해야 마땅 -

제도도 중요하지만 사람도 이에 못지 않게 중요하다는 의미다. 우리의 한은 총재도 오로지 본인의 지식과 확신에 따라 소신 있는 통화 신용정책을 밀고 나간다면 장애될 것이 없다고 생각한다. 다만 이 과정에서 금통위를 명실상부하게 통화신용정책의 중심기관으로 만드는 노력이 필요하다. 합의제 기구는 잘 운영하면 장점이 매우 많으며 이 장점을 살리느냐 아니냐는 전적으로 책임자의 역량과 자세에 달려 있다. 앞으로도 한은 독립 이야기가 나올 때  마다 책임을 정부에 돌리는 자세는 더 이상 바람직하지 않다.

이제는 한은총재와 금통위원과 그렇게도 기회 있을 때마다 한은 독립을 외쳐온 한은 직원들의 몫이다. 만약 통화 신용정책의 수립과정에서나 다른 정부기관들과의 정책의 협의(이 기능은 현행 한은법에서 종전보다 강화되었다)과정에서 한은이 이들의 의견을 수용해서 통화 신용정책이 결정되었다면 이는 한은의 독립성의 문제와는 전연 무관한 것이다. 어디까지나 한은이 스스로 생각하는 바와 다른 정책 방향을 강요당하는 경우가 문제이며 이를 거부하거나 정부가 한은의 의사를 일방적으로 무시하고 한의의 권능에 속하는 내용을 발표하는데도 이를 제지시킬 능력이나 용기가 없다면 한은의 독립은 그 어디에서도 찾을 길이 없다.

차제에 한은의 독립을 신앙같이 외쳐온 □한은 사람들□이나 한은 밖의 지식인들은 그 들이 주장하는 한은 독립이 의미하는 바가 진정으로 무엇인지 다시 한번 생각해 봐야 한다. 그리고 스스로 능력과 용기를 갖추어 이를 지켜야할 총재를 비롯한 한은 사람들의 바람직한 자세에 대해서도 깊이 생각하고 필요한 충고를 해야 할 때가 아닌가 생각한다. 필자의 이 글도 이러한 충고의 하나로 받아드려 지기를 기대한다.(*)