시장경제하려면 정부가 달라져야한다

《정책실패 사례에 교훈있다》

김인호 (시장경제연구원 운영위원장)

한국경제의 구조적 모습을 경쟁력이라는 관점에서 볼 때 결코 양호한 모습이 아니라는 데에는 국내외 많은 사람들의 견해가 일치하고 있다. 현 정부가 IMF체제를 겪었고 정부는 이 위기를 극복했다고 여러 차례 공언한 바 있지만 위기의 본질적 배경의 하나가 되는 우리경제의 경쟁력 구조에 대한 분명한 해답을 찾고 이를 바탕으로 우리 경제가 □위기의 재생산 구조□로부터 벗어났다는 확신을 국내외적으로 얻는 데는 전연 성공하지 못하고 있는 것이다.

우리 경제의 경쟁력을 높이기 위해서는 시장경제의 원리가 작동하는 경제구조를 만드는 것이 선결문제이다. 시장경제의 원리는 국경이 무의미해진 세계시장에 있어서 치열한 경쟁과 전 세계의 수요자들의 선택과정에의 적응을 통하여 기업이 스스로 경쟁력을 갖추어 갈 수 있는 유일한 원리이며 경쟁력은 오로지 경쟁적 구조에서만 나온다고 믿기 때문이다.

무엇을 하지 말아야 할 것인가를 먼저 생각하는 정부가 필요하다

물론 시장경제 원리의 중요성을 부정하거나 우리 경제가 이 원리에 기초해서 운영되어야 한다는 사실을 드러내놓고 부정하는 사람은 없다. 특히 이 정부는 우리 경제의 운영을 시장경제의 원리에 따라서 한다고 국정목표의 하나로 분명하게 밝히기까지 하고 있다. 그러나 이 원리를 구체적으로 실현해 나가는 데 있어서 가장 중요한 요소가 시장에 대한 정부의 역할을 적정하게 설정하는 것이라는 사실은 간과하고 있는 것 같다. 즉 시장에 대하여 정부가 하여야 할 일은 반드시 하고 하지 말아야 할 일은 어떤 경우에도 하지 않을 때에야 만 비로소 시장의 원리가 실현될 수 있다는 사실은 잊어버리고 있다는 것이다.

시장경제하에서는 정부가 시장을 염두에 두고 해서는 안 될 일을 안 하는 것이 해야 될 일을 하는 것보다 더욱 중요하다. 이 안해야 될 일을 하는 것이 바로 끊임없이 논란의 대상이 되는 정부규제의 본질이고 이러한 일들을 걷어치우는 것이 규제개혁의 본질적 내용이다. 따라서 정부가 지엽적이고 절차적인 측면의 규제에 대한 문제인식이 아니고 진정으로 경제와 기업 환경에 결정적인 영향을 미치는 본질적인 규제를 개혁할 의사와 의지가 있다면 규제문제에 접근하는 근본적인 발상부터 바꾸지 않으면 안 된다. 즉 시장을 염두에 두고 정부가 해서는 안 될 일을 하고 있는 것이 무엇인지를 허심탄회하게 찾는 노력이 무엇보다도 먼저 이루어져야한다.

역대 정부가 다 정부의 불필요한 규제를 줄이고 없앤다고 강조하고 노력했다. 특히 현 정부는 규제개혁에 큰 역점을 두고 규제개혁위원회를 대통령직속으로 설치하고 체계적이고 집중적인 노력을 기울여 외형적으로는 많은 규제의 폐지, 완화, 개선을 이룬 것이 사실이다.

그럼에도 불구하고 문제는 이러한 노력의 결과로서 정부의 적정한 역할이 찾아져서 시장여건이 개선되고 기업 환경이 획기적으로 개선되었다는 인식은 국내 기업인들이나 국제적으로 관련있는 문제를 다루는 전문기관 어디에서도 이루어지지 않고 있다는 점이다.

그 가장 주요한 이유는 그 간의 규제개혁 노력의 대부분이 관련 정부부서의 orientation, 기능, 역할 등 본질적인 차원에서 버리고 개선해야 될 일을 찾는 것이 아니고 대신 지엽적이고 주로 절차적인 규제의 개선에 치중하고 그 건수를 높이는 데에 역점을 두었기 때문이다.

차기 정부는 누가 대통령이 되던지 참으로 어려운 국내□외 정책 환경 속에서 난마와 같이 얽히고 어려운 경제정책과제를 풀어가야 할 것으로 전망된다.

무엇보다도 이제는 더 이상 구호나 수사(修辭)가 아니고 진정으로 시장경제의 원리를 경제운영의 전 과정에 확산시키고 이와 관련되는 글로벌 스탠다드를 광범위하게 받아 드리고 이를 정착시키는 것이 다음 정부의 경제정책의 최대의 과제가 되리라고 본다. 더 이상 현 정부에서는 기대할 것이 없기 때문이다. 만약 다음 정부 역시 이 과제의 중요성과 본질을 정확히 인식하지 못하거나 이에 정면 도전하지 않는다면 결코 성공하는 경제정책의 결과를 거둘 수 없을 것이고 세계속의 한국경제는 표류를 면하지 못할 것이다.

시장의 원리를 전 부문에 확산시키려면 무엇보다도 먼저 정부가 스스로 시장 친화적으로 변모되지 않으면 안 된다. 다시 말하면 우리경제구조가 시장 원리에 적합하게 재구성되지 않는 가장 중요한 이유는 바로 우리 정부의 기능과 역할에  문제가 있기 때문이다.

이러한 역할과 기능의 배후에는 바로 정부의 조직원리가 자리 잡고 있다.

우리 정부는 기본적으로 공급자 중심의 원리에 입각하여 조직되어있다. 대부분의 경제부처는 말할 것도 없고 비 경제부처까지도 일정한 산업, 업종, 내지 특정이해집단을 주 관심대상으로 하여 해당 분야에 대한 발전에 대한 책임을 지는 것을 기본적인 역할로 하는 하부 조직(예, 국, 과 조직)으로 구성되어 있다.

따라서 이러한 역할은 해당 분야에 대한 지원과 규제라는 수단을 통하여 구체화될 수밖에 없는데 지원과 규제는 항상 표리관계에 있기 때문이다. 또한 이러한 해당 분야를 효율적으로 관리하기 위한 수단으로 해당 분야에 대한 지원과 규제를 골자로 하는 사업법을 만들어 규제의 근거를 만들고 한편으로는 그 분야의 사업자 단체를 구성하게 하여 이를 정부 정책 실현의 주요 통로로 활용하는 경우가 대부분이다.

경쟁시장 최대의 적은 정부 그 자체

결과적으로 정부주도에 의한 조직적인 카르텔이 형성되고 광범위한 관민통합형 담합 즉 공동행위가 눈에 보이게 또는 보이지 않게 이루어지고 있고 있어 경쟁시장의 형성을 저해하고 시장의 기능을 원천적으로 제약하고 있으나 대부분의 관료들은 이에 대한 문제 인식이 전연 없을 뿐 아니라 이러한 일을 소속 부처 본연의 기능으로 이해하고 있는 경우가 대부분이다. 이러한 현상은 정권의 향배와 관계없이 시간이 지나도 전연 개선의 징후를 보이고 있지 않은 데 문제의 심각성이 있다.

이러한 조직구조와 이로부터 파생되는 정부정책의 비 시장적 작동의 폐해는 실로 심각하다. 우선 생산성이 낮은 공공부문이 민간부문에 비하여 상대적으로 점점 비대화하여 전체 경제의 효율을 떨어뜨리는 결과를 초래하고 있다. 또한 각급 정부 조직과 이에 종사하는 관료들은 국민경제 전체 보다는 담당 분야 또는 산업의 이익을 우선 생각하게 되어 해당분야의 발전방향이 관료적 사고의 틀을 벗어나기 어렵게 되어 국제화의 흐름에 역행하게 되고 시장의 신호와 판단에 의한 끊임없는 산업의 재편, 생성과 소멸이 이루어져 자동적으로 구조조정이 이루어져 경쟁력이 유지, 향상되는 시장원리의 장점이 원천적으로 저해되고 있다.

또한 이러한 구조 하에서는 시장에 있어서 해당산업에 대한 수요자 내지 소지자의 선택을 활성화시키고 이 과정에서 기업의 승패가 좌우되는 시장의 효용을 살려나갈 수 없게 되어 경쟁정책의 유효성이 원천적으로 제약 되게 된다.

일본의 오오마에 겐이치(大前硏一)가 그의 책 □헤이세이 관료론(平成官僚論)□에서 우리나라가 벤치마킹하고 있는 자기들 일본의 정부 조직구조를 비판하면서 일본에서 제대로 국제경쟁력을 가지고 잘되는 산업은 이를 관장하는 정부 부처와 주무부서(국·과)가 없는 경우라고 지적한 것은 매우 의미 있다고 할 것이다.

최근의 의약분업의 실패, UR이후 농업정책의 표류, 우리나라가 제안한 칠레와의 FTA 추진의 지연, 주요 통상대상국들과의 끊임없는 통상 분쟁의 발생과 이의 해결의 지연, 재벌문제의 해결방향에 대한 사회적 합의 도출의 실패, 자립형 사립고교 계획의 좌절 등 주요경제 사회 현안의 해결과정에 있어서 국정운영능력의 한계가 노출되고 있는 것도 이러한 정부조직원리와 결코 무관하지 않다고 본다.

새로운 정부조직원리가 모색되어야한다

시장경제원리와 조화되는 정부조직이 되기 위해서는 정부의 각급 조직의 역할과 기능이 현재와 같이 공급자를 육성, 지원, 관리, 규제하는 것으로부터 수요자에 대한 관심을 중심으로 하고 수요자의 합리적이고 다양한 선택가능성을 개발, 발전시키고 각 산업과 기업이 이에 부응하도록 유도하는 것으로 바뀌어야 한다. 따라서 당연히 현재의 산업별 품목별 위주의 편성으로부터 기능별 원리에 따라 조직원리가 바뀌어야 한다. 이렇게 되면 정부의 역할에는 엄청난 변화가 초래될 것이고 시장과 정부의 관계는 새롭게 정립되어 시장의 활성화가 이루어지는 계기가 될 것이다. 규제개혁의 문제도 원천적으로 해결의 실마리를 잡을 수 있을 것이다.

재정경제부나 금융감독위원회는 금융기관들을 그 전유물로 생각하면서 금융과 관련된 모든 문제를 해결하고 책임을 진다는 발상을 바꾸어야 한다.

농림부는 작목별로 생산을 책임지면서 해당분야를 지원, 육성한다는 발상에서부터 국민들이 수요 하는 값싸고 좋은 농수산물이 국내외 시장을 통하여 값싸게 공급되도록 하는 쪽으로 오리엔테이션이 바뀌어야 한다.

보건복지부는 주 관심을 병원이나 약국 등 의료공급기관에 대한 관리로부터 국민들이 어떻게 하면 양질의 의료서비스를 받을 것인가로 바꾸어야 한다.

교육부의 경우 각급 학교의 관리보다 학생이나 학부모 나아가 배출된 인력을 고용할 기업의 진정한 교육수요를 파악하고 이에 어떻게 부응할 것인가가 주 관심대상이 되어야한다

특히 국제화된 시장을 바탕으로 기업의 생산 활동이 이루어지고 정부가 수급의 문제에 대하여 해야 될 역할이나 수단이 거의 없는 산업자원부를 비롯한 전통적인 산업정책 분야를 담당하는 부서들은 그 기능이 전면적으로 재검토되지 않으면 안 될 단계에 벌써 와 있다.

그 동안 무수히 많은 정부조직 개편이 있었고 최근에도 정부가 바뀔 때마다 정부 조직이 개편되었지만 시대변화의 흐름을 반영하고 경제운영의 기본 틀이 바뀜에 따라 이와 조화될 수 있는 정부의 조직원리나 정부의 각급 조직의 기능과 역할을 모색하는 조직개편은 한 번도 없었다고 해도 과언이 아니다. 그 간의 정부조직 개편은 항상 물리적인 기구의 통폐합이나 인력의 감축에 그치고 말았던 것이다.

앞으로 대통령 선거 과정에서나 차기 정부 성립 초기에 틀림없이 정부조직 개편 논의가 나올 것인데 이 번에는 과거와는 달리 분명한 기본원리를 가지고 각급 정부조직의 기능과 역할을 전면적으로 재검토하고 그 결과를 바탕으로 각 부처의 기능과 조직의 오리엔테이션을 바꾸는 것이어야 한다.

그렇지 않고 또 외형적으로 몇 개 부처를 물리적으로 통폐합하고 공무원 수를 줄이는데 치중하는 조직 개편은 정부조직의 불안정과 공무원 사회의 저항만 조성할 뿐 차기 정부가 추구하여야 할 경제정책 과제의 해결에는 별 도움이 되지 못할 것이고 우리 경제가 추구하는 □열린 시장경제로의 길□은 여전히 구호에 머물게 될 것이다.