3-14. □소비자중시 경제정책□으로의 전환

경우회지

한국소비자보호원장 재임시 : 1994년 6월 3일

최근 經濟企劃院을 필두로 縮小改編을 골자로 하는 經濟部處의 組織改編 움직임이 확산되고 있는 이는 □작은 정부□의 實現을 기대하는 時代의 흐름에 부응하는 組織改編方向으로 일단 肯定的 反應을 받고 있는 것 같다. 政府組織이나 官僚社會의 屬性을 아는 사람들에게는 이러한 組織改編이 얼마나 자기 뼈를 깎는 어려운 작업인가를 이해하고 심지어 同情心마저 갖기도 한다. 그러나 다른 한편에서는 이 정도의 機構改編이 과연 時代가 요구하는 작은 政府의 實現이나 機能의 再定立에 적합한 改編인가 問題를 제기하는 사람들도 있는 줄로 안다.

정부의 組織改編方向에 대해서는 관심있는 사람들은 누구나 한마디씩 할 수 있겠지만 筆者는 이 어려운 組織改編 문제가 組織外兄의 縮小에 초점을 맞추어 論議되는 것은 바람직스럽지 않다고 생각한다. 즉, 이번 組織改編의 裏面에 있는 대내외적인 經濟與件의 變化와 이에 能動的으로 대처해 나가는 過程에서 필연적으로 제기되는 經濟政策基調의 轉換을 얼마나 能率的으로 수행해 나갈 수 있는 組織으로의 改編인가가 論議의 초점이 되어야 한다는 생각이다. 현 시점에서 우리 經濟政策의 새로운 基調는 무엇이 되어야 하는가? 그것은 國際化와 消費者重視의 경제정책기조이어야 한다. 이 두 방향은 사실상 상호 밀접하게 연계되어 있다고 생각한다.

國際化에 대해서는 요즈음 웬만한 지식인치고 한두마디 언급하지 않는 사람이 없을 정도이지만 經濟政策基調를 논함에 있어서 國際化가 진정으로 무엇을 의미해야 하는가는 다시 한번 생각해 보아야 할 대목이다. 國際化의 본질은 단지 경제적인 측면에서 輸入自由化나 開放化 내지 적극적 해외진출 정도를 의미하는 것이 아니다. 國境이 별로 의미가 없는 경제로 나아가는 것이다. UR협상에서 이미 논의됐듯이 상품시장은 물론 자본 및 각종 서비스, 심지어 노동의 자유로운 이동까지 거론되는 소위 無限競爭時代를 의미하는 것이다. 그러나, 이보다 더 중요한 것은 우리 經濟運用方向의 근본적인 변화에서 찾아야 한다. 國際化는 우리가 운용하는 각종 制度나 政策慣行들 중 國際規範에 적합하지 않는 그 어떤 것도 더 이상 유지하지 않겠다는 의지이며 동시에 국제적으로 一般化된 것이면 그 어느 것도 수용하려는 방향인 것이다. 다시 말하면 세계적으로 인정된 規範과 慣行, 게임규칙에 따라 경제를 운영하겠다는 의지인 것이다. 따라서 國際化시대에서는 국가의 지원이나 보호없이 기업 스스로 자신의 강점을 살려내어 생존하는 適者生存의 규칙이 보다 강하게 지배하고, 세계적 분업의 특성이 더욱 현저하게 나타나기 마련이다. 이러한 경쟁의 주체인 個別企業에 대한 궁극적인 優劣判定은 세계 방방곡곡의 消費者選擇에 의해 내려질 것이므로 國際化의 핵심은 소비자위주 경제구조로의 이행과 맥락을 같이하게 마련이다.

우리나라는 과거 30여년동안 經濟政策의 흐름이 政府主導 下에 經濟成長, 국제지수, 물가 등의 巨視指標를 미리 설정하고 정부는 시장개입적인 經濟運用方式으로라도 그 목표를 달성하기 위하여 노력해 왔다. 이 과정에서 불가피하게 규제와 지원이 정부의 經濟政策의 주된 방편으로 활용되어 왔었다. 정부가 産業 全般에 대한 직접적이며 폭넓은 결정을 내림으로서 국내산업을 육성하는 소위 □供給者爲主의 經濟構造□를 구축한 것이다. 供給者爲主의 경제구조라고 해서 공급자만을 유리하게 지원하였다는 의미는 아니다. 이것은 經濟成長에 따라 수요가 자동적으로 증가할 것이라는 가정하에 모든 사회적인 制度와 規範 및 政策이 공급의 활성화에 기축을 삼은 經濟運用體制였다는 의미이다. 이러한 흐름은 정부의 經濟行政組織에도 그대로 반영되어 산업별로 맞물려 짜여진 조직형태가 기본적인 조직원리로서 자리잡아 왔다.

國際化의 물결을 맞아 정부의 산업에 대한 直接的인 規制 및 支援이 限界에 도달하였을 뿐 아니라 더 이상 우리 산업의 競爭力 向上에 도움이 되지 않고 있다. 나아가 供給者爲主의 政府經濟政策은 필연적으로 국내적으로는 先參企業에 대한 배려를 우선하므로서 새로운 아이디어로 시장에 침입하려는 새로운 企業創出의 障碍要因이 되기 시작했다. 국제적으로는 외부경쟁으로부터의 國內企業保護로 귀결되어 궁극적으로 消費者選擇의 폭과 기업의 對內外競爭을 제약함으로써 消費者厚生의 감소는 물론 나아가 □企業體質의 弱化□와 □國家競爭力弱化□를 초래하고 있는 것이다. 이러한 과정에서 필연적으로 야기되는 국제적 마찰을 논외로 하고서라도 국내경제에 있어 경쟁력약화에 미치는 영향은 이렇듯 심각하다. 여기에 우리 경제의 본질적 문제점이 있다.

이러한 문제의 본질을 이해하기 위해서는 國際化라는 세계적 흐름의 저변에 까려있는 世界市場의 構造變化에 주목할 필요가 있다. 즉, 世界經濟가 生産者市場에서 需要者市場으로 급격히 전환하고 있고, 당연히 휠씬 까다로워진 세계 소비자의 선택을 염두에 두고 생산활동을 해야 하며 物量爲主의 生産供給方法이 더 이상 작동하지 않는다는 것이다. 이러한 변화에 적응하여 기업은 소위 顧客爲主의 경영 내지 顧客滿足 경영체제로 경영의 흐름을 바꾸어 가고 있다.

따라서 정부의 經濟政策基調로 설정된 國際化가 실체적 의미를 갖는 經濟運用의 방향이 되려면 경제의 근원적 문제를 소비자 내지 수요자의 입장에서 보는 思考로 전환되어야 하고 經濟行政의 規制緩和나 行政 刷新도 이러한 차원에서 검토되어야 한다. 나아가 이같은 흐름에 역행하는 기존의 정책, 제도, 관행을 근본적으로 과감하게 고쳐 나가야 할 것이다.

이러한 時角에서 우리의 경제구조를 보면, 각종 制度, 法令, 政策運營體制 등 많은 분야에서 문제점이 있음을 발견하게 된다. 예를 들면 현재 운영되고 있는 법규중 국민의 消費生活과 직접적 혹은 간접적으로 관련이 있는 법령은 消費者保護法을 비롯하여 130여개의 單行法이 있지만, 이들 법들간에 一貫性과 體系化가 이루어지지 않고 있다. 이는 이들 單行法들은 供給者重視의 經濟構造하에서 消費者問題를 주요 관심사항으로 제정된 것이 아니고, 주로 정부의 다른 行政의 성과로서 일정한 효과가 소비자에게 부수적으로 나타날 것을 기대하는 수준에 불과하기 때문이다.

또한 市場情報體系에서도 消費者選擇에 대한 제약상태를 그대로 나타내 보이고 있다. 소비자의 合理的 選擇을 위해서는 각종 상품의 특성 및 거래조건에 관한 객관적인 공시가 필수적인 요소임에도 불구하고, 상품의 정보와 거래조건이 대부분 企業에 의해 一方的으로 제공됨으로써 獨寡占體制下에서의 生産者主權의 특성을 그대로 반영하고 있다. 이러한 供給者爲主의 정보체계로 발생되는 상품의 불투명성은 소비자의 합리적 선택을 거의 불가능하게 하는 실정이다. 우리의 流通構造도 소비자의 합리적인 선택, 소비자 선택폭의 확대와는 거리가 멀게 形成·固着되어 왔다. 예컨대 대부분의 주요 제품시장이 별도의 유통산업의 발달없이 메이커 자체에 의해 지배되어 있고, 競爭擴大를 위해 輸入自由化가 이루어진 분야에도 同種商品 製造業者에 의한 獨占輸入이 이루어져 기업간 경쟁의 확대와 질 좋고 값싼 상품의 공급을 통한 消費者 厚生의 增大라는 수입자유화의 본질적 효과가 제약되고 있는 경우가 허다하다. 經濟部處의 각급 行政組織에서도 소비자문제의 시각에서 경제문제를 다루는 기구는 거의 찾아보기 어렵다. 금번의 經濟企劃院의 조직개편에서 오랜만에 消費者政策課가 독립된 과로 개편된 정도이다.

日本은 과거 우리보다 앞서 일본 특유의 供給者爲主의 경제를 통하여 經濟大國이 되었지만, 일본인의 대부분은 현재 경제대국을 실감하기 보다는 다른 先進國民들과 비교하여 供給者重視의 經濟構造 속에서 소비자 후생이 희생당하고 있음을 통감하고 있다. 따라서 이들 日本人도 供給者爲主의 경제구조에서 탈피하여 消費者重視의 經濟構造로 전환할 필요를 느끼며 이미 이를 착수하고 있다. 우리는 과거에 일본경제를 선진국의 표본으로 삼아 각종 經濟制度를 만들고 經濟運營을 해오던 惰性에서 과감히 脫皮해야 할 것이다. 현재 일본의 經濟體制는 消費者重視의 경제관점에서 보면 선진국의 모델이기 보다는 오히려 後進國이라고 보아도 과언은 아닐 것이다.

이렇게 經濟政策의 흐름을 바꾸어 나가기 위해서는 무엇보다 우리의 經濟行政組織의 상당한 변화가 뒷받침되어야만 가능할 것이다. 여기에 정부의 經濟行政 組織改編의 필요성이 제기된다. 지금 각종 産業別로 맞물려 짜여진 각 경제부처의 組織形態는 이러한 사고를 바탕으로 우선적으로 再檢討되어야 한다. 이러한 변화와 그 과정은 지난 30여년 동안 경제환경에 익숙해진 많은 사람들에게 많은 어려움을 줄 것이며, 이에 이해를 걸고 있던 사람들의 抵抗을 야기시킬지도 모른다. 그러나 뚜렷한 철학을 바탕으로 한 組織改編方向이 설정된다면 단순히 조직의 縮小改編되는 데서 오는 관료들의 士氣低下나 本能的 抵抗을 줄일 수도 있는 장점이 있을 수 있다. 消費者□需要者時角에서의 증대되는 행정수요, 이를테면 環境保護, 公正한 競爭與件 造成, 消費者安全의 强化, 國民厚生問題등의 분야에 대하여는 필요하다면 과감한 조직의 신설과 확대를 수반하면서, 과거 산업규제나 지원에 그 기능의 초점이 모아졌던 조직들의 기능개편이 이루어져야 한다. 이 경우도 단순히 組織縮小次元을 넘어 □供給者로부터 需要者 내지 消費者로□라는 政策基調의 변화를 반영하는 것이어야 할 것이다.

經濟企劃院의 어려운 組織改編이 이러한 방향으로의 경제행정 조직개편의 시작을 알리는 계기가 될 것을 기대해 본다. 지난 30여년 동안 우리나라의 近代化와 産業化의 주역으로서 그 역할을 담당하여 왔던 것처럼 經濟企劃院이 國際化시대에 맞는 새로운 經濟構造를 구축하고 經濟政策運營의 방향을 제시하고 이끌고 가는 牽引車 役割을 계속 해주기를 바라마지 않는다.